Анатолий Данигевич: «Отсутствие личной ответственности прокурора – это почва для коррупции»

Фото: vk.com

Ирина Астахова

В ноябре в Молдове была опубликована Концепция реформирования прокуратуры. Несмотря на бодрые заявления представителей генпрокуратуры и минюста о всеобщей поддержке предлагаемых Концепцией преобразований, не все сотрудники системы согласны с этим. Более того, в недрах прокуратуры зреет недовольство, как самим процессом разработки документа, так и откровенным противоречием его Конституции. О ситуации в молдавской прокуратуре, а также о необходимости и обоснованности предлагаемых реформ в интервью Ирине Астаховой рассказал Анатолий Данигевич, 36 лет проработавший в органах прокуратуры, из них 28 лет – прокурором районов Шолдэнешть, Штефан Водэ, Кэлэраш.

- Анатолий Аркадьевич, в 2014 году молдавские власти намерены выделить 16 млн леев на реформу прокуратуры. Насколько своевременно, по Вашему мнению, ее проведение?

- Вопрос неоднозначный. Потому что, во-первых, если речь идет о реформе, тогда нужно говорить не только о прокуратуре, а обо всех структурах, которые занимаются охраной общественного порядка и ведут борьбу с преступностью, в комплексе: прокуратура, органы внутренних дел и служба безопасности.

В действительности же МВД проводит свою реформу, СИБ – свою, прокуратура – тоже свою. Это в корне неправильно. Когда вы собираетесь строить дом, вы же не составляете отдельно проект для фундамента, отдельно - для крыши, стен и т.д., и при этом все проекты не связаны между собой? Потому что понимаете, что дом в этом случае рухнет.

Органы внутренних дел, служба безопасности и прокуратура - три этих структуры призваны проводить политику государства по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, они должны работать во взаимодействии. И реформирование этих органов должно проводиться одновременно, в комплексе.

Во-вторых, если проанализировать действующее в Молдове законодательство о прокуратуре, то оно, на мой взгляд, является одним из самых современных и демократических даже в Европе. Почему же наши европейские партнеры настаивают на реформах? Они видят, что в этой стране все говорят о коррумпированности юстиции. Поэтому советуют нам: реформируйтесь, господа, делайте прозрачными свои законы, чтобы исключить коррупцию. Но проблема не в законах, а в их исполнении.

В-третьих, мы проводим реформы на протяжении более 20 лет, и они никак не заканчиваются. Незавершенность и невнятность преобразований рождает неопределенность, которая все это время удерживает работников сферы в подвешенном состоянии. Это неопределенность толкает людей на коррупцию. Потому что, когда человек не знает, что будет завтра, он пользуется ситуацией, рвет что может. Если же он знает, что есть стабильность в системе, он будет держаться за свое место, будет стараться повышать свой профессионализм.

Получается, что мы реформируем все, что нам говорят – без понимания, без видения цели реформ. И в результате делаем все хуже и хуже. Но мы должны исходить из государственных интересов, из собственных реалий. Прокуратура Молдовы во время СССР была одной из лучших. Конечно, была идеологическая составляющая, которую, даже не обсуждается, надо было отмести. Но была отлаженная система. Сегодня мы эту систему не просто расшатали, мы уничтожаем все, что осталось, и не видим того, что строим.

- В ноябре, наконец, была опубликована Концепция реформирования прокуратуры, впервые за время независимости РМ. В чем, по-Вашему, плюсы и минусы этой Концепции?

- Я не знаю, в каких кабинетах принималось решение о разработке этой концепции, но за такой короткий срок невозможно подготовить качественный документ. В июле был издан совместный приказ генерального прокурора и министра юстиции о создании рабочей группы по разработке концепции. И он почти до последнего момента было секретным, мы не знали, кто входит в комиссию. И я не понимаю, почему.

Меня удивляет, почему парламент, имея прерогативы, предусмотренные статьей 66 (d) Конституции РМ, не создал комиссию по разработке Концепции под своей эгидой. Конституция гласит, что Парламент РМ утверждает основные направления внутренней и внешней политики. Если мы признаем, что охрана общественного порядка и борьба с преступностью является одним из важнейших вопросов внутренней политики государства, то Парламент не должен был допустить создания комиссии на уровне Минюста и Генпрокуратуры.

Концепция должна была быть опубликована 15 августа. Однако произошло это лишь в ноябре. А на прошлой неделе я узнал, что уже разработаны законопроекты на основе этой концепции. Не сегодня-завтра они будут направлены в парламент. То есть, не было времени на то, чтобы с документом ознакомились работники прокуратуры, общественность, международные партнеры, которые финансируют реформу. Я далек от мысли о том, что все это затевалось умышленно. Хотя такие разговоры в прокурорской среде есть. Думаю, что это несчастливое совпадение.

- Кто разрабатывал концепцию? Насколько верным, по Вашему мнению, был подход к формированию рабочей группы?

- Речь в данном случае идет даже не о составе рабочей группы, а о самом подходе к разработке концепции. Я считаю, что сначала должна быть разработана стратегия реформирования всей правоохранительной системы. Причем, стратегия должна быть выработана государством и – под эгидой парламента. На основании этой стратегии, в зависимости от целей и задач государства - должна быть разработана концепция реформирования прокуратуры. И она должна быть обязательно увязана с концепцией реформирования органов внутренних дел и службы безопасности.

В рабочую группу должны быть включены самые опытные работники прокуратуры, представители научной среды. Общественность должна контролировать этот процесс, чтобы не было перекосов, а не навязывать свое видение реформ в области, о которой не имеет представления. Если речь идет о косметических преобразованиях, то вопрос можно решить в рабочем порядке – в рамках стратегии. А если о кардинальных реформах – как можно все перевернуть за 2-3 месяца в рамках рабочей группы, состоящей из не профессионалов этой сферы деятельности?

В состав рабочей группы вошли представители Минюста, Генпрокуратуры, МВД, профессора, представителей гражданского общества, международные эксперты. К сожалению, имена авторов концепции никому ни о чем не говорят. Председатель комиссии – молодой адвокат, который не имеет большого профессионального опыта и который в прокуратуре никогда не работал. Если говорить о сущности профессии адвоката, то речь идет о специалисте, который служит не государству, а работает по контракту, защищая интересы частных лиц, в том числе преступников. И его мнение бывает субъективно.

Учитывая, что концепцию разрабатывали люди, которые никогда не работали в прокуратуре, можно сказать, что работа комиссии – это героический труд. Они сделали что могли. Им показалось, что так будет лучше. Но я считаю, что если эта концепция будет реализована в нынешнем виде – это будет самая настоящая диверсия против национальной прокуратуры и, более того, – против этого государства.

- В чем конкретно Вы видите минусы Концепции?

- Концепция предусматривает максимальное ограничение полномочий прокуроров-руководителей. Красной нитью через Концепцию проходит идея независимости прокуроров - первичного звена, которые непосредственно работают с делами. Я задаюсь вопросом: от кого независимость? Это неверная постановка вопроса. Полномочия должны быть конкретными, и у руководителя должны быть рычаги воздействия, в том числе процессуальные.

Сегодня мы констатируем факт: работники прокуратуры очень молодые, без достаточного опыта работы. Руководители прокуратуры – более опытные специалисты. В Концепции прослеживается тенденция ограничения возможности руководителей воздействовать на прокуроров первого звена, чтобы «они не вмешивались».

Я не понимаю постановки вопроса: что значит – «не вмешивались»? Это такое понятие - слишком с улицы. Наоборот, полномочия руководителя должны быть максимальные. Но должна быть и максимальная личная ответственность. Если установлено, что руководитель вмешался и нарушил закон – должно последовать административное, дисциплинарное наказание и - уволить.

К примеру, многие послы европейских стран, посол США в Молдове, высказали негативное отношение к ситуации вокруг Пэдуря Домняскэ. А евродепутат от Румынии Моника Маковей прямо сказала: почему те, кто были в заповеднике – на второй день не подали в отставку? Даже не важно, что произошло, следствие докажет виновность-невиновность. Но сам факт, что эта группа людей была в заповеднике – это уже нарушение.

Почему комиссия парламента должна что-то доказывать, если любому крестьянину понятно, что в заповеднике – само слово подразумевает - запрещено охотиться. Поэтому если прокурор нарушил закон – уволить, и никаких обсуждений. Личная ответственность должна быть в высшей степени регламентирована. И это будет государственный подход. В противном случае, прокуратура погрязнет в коррупции. Потому что отсутствие личной ответственности - это почва для коррупции.

Возьмем свежий пример. В Прибалтике произошло обрушение крыши торгового центра – и правительство тут же ушло в отставку. Причем, премьер вытащил страну из кризиса, его деятельность в целом положительно оценивают. А у нас сожгли парламент и президентуру, и никто в отставку не ушел.

Или другой конкретный случай. Четыре года назад у нас избрали генерального прокурора. Согласно конституции, кандидатуру выдвигает председатель парламента. Потом все спрашивали, чей генпрокурор. И высшее лицо сказало, что не знает, чей. Председатель парламента, который выдвинул эту кандидатуру, не взял на себя ответственность. Получается, что мы выбираем эту власть, а она с нами шутит. Тогда о чем мы говорим? Теряется вера людей. Все реформы должны исходить от власти, и власть должна брать на себя ответственность за их результаты.

- Концепция предлагает ликвидировать Коллегию при генпрокуроре и увеличить полномочия Высшего совета прокуроров (ВСП). Как Вы относитесь к этим предложениям экспертов?

Сначала надо разобраться в понятиях. ВСП только наполовину состоит из прокуроров, а также из профессоров, министра юстиции, министра внутренних дел, которые могут вообще не быть юристами. Это практически общественный орган. Компетенция ВСП, в двух словах, – это этика прокуроров, дисциплинарное поведение, обучение и профессиональная подготовка. Какие еще проблемы могут обсуждать члены ВСП, если шесть человек из 12 не знают, чем занимается прокуратура, не знакомы с внутренней жизнью системы?

В Коллегию входят высшие должностные лица: генпрокурор, его заместители, прокуроры Кишинева и Гагаузии, начальники управления. Компетенция Коллегии при генпрокуроре – профессиональная деятельность. Коллегия дает профессиональную оценку криминогенной ситуации в республике. Допустим, почему растет несовершеннолетняя преступность, убийства, изнасилования, кражи или ДТП в данном районе? Члены коллегии должны изучать, обобщать, делать выводы, разрабатывать стратегию.

Зачем генеральному прокурору коллегия? К примеру, действующий сегодня генеральный прокурор очень грамотный, уважаемый человек, но он никогда не работал в прокуратуре. А его заместители и другие прокуроры-руководители, можно сказать, собаку на этом съели. И когда изучаются условия роста преступности в той или иной области, практический опыт прокуроров необходим для определения причин и разработки стратегии деятельности прокуратуры. На основании этого анализа и стратегии должен готовиться план работы прокуратур.

Раньше была четкая линия – раз в полгода проводились коллегии, на которых генпрокурор отчитывался перед коллегией и властью – присутствовал или президент, или премьер-министр. Это важно, потому что на основании этой информации вырабатывается стратегия дальнейшей деятельности прокуратуры. Сегодня коллегии не проводятся, и никто не несет за это нарушение закона ответственности.
По действующему закону, после назначения Генпрокурора, он обязан в кратчайший срок представить Парламенту на утверждение состав Коллегии прокуроров. Господин Зубко этого не сделал, а Парламент промолчал. Почему не высказалась Парламентская комиссия по национальной безопасности, обороне и общественному порядку? Почему Парламент не потребовал, чтобы работал полноценный орган прокуратуры? Здесь взаимная ответственность. И господин Гурин также не пошел в парламент, он также нарушает закон, который де-юре все еще существует.

Коллегия должна работать. Где большая ответственность: у членов Коллегии, которые избираются и утверждаются публично Парламентом, или у Высшего совета прокуроров?

- По концепции, генеральный прокурор назначается не парламентом на пять лет, как сейчас, а указом президента страны по предложению ВСП на семь лет. Предполагается, что это исключит политическое влияние.

- Молдова - парламентская республика. Председатель парламента, как депутат, избран народом и утвержден также избранными народом депутатами. Он и есть воплощение воли народа. Конституция дала право этому человеку назначать генпрокурора. Он предлагает, а парламент избирает. У нас нет другой, более демократической формы. И это более ответственный подход, чем предлагается в концепции, потому что кандидатуру рассматривает Комиссия, Бюро, потом весь Парламент.

Первый пункт статьи 124 Конституции говорит о роли Прокуратуры в государстве. И если Конституция возлагает на Прокуратуру определенные полномочия, то где логика в том, чтобы прокурора республики утверждал президент, по предложению ВСП?

- Но ведь ВСП лучше знает, кого предлагает, разве не так?

- Да, это так. Но мое мнение следующее: ВСП выдвигает кандидатуру генерального прокурора на своем расширенном заседании с участием руководителей всех территориальных и специализированных прокуратур. Кандидат должен иметь стаж работы в органам прокуратуры не менее 5-10 лет. А утверждать в должности генерального прокурора сроком на пять лет должен парламент.

- Концепция предполагает реорганизацию прокурорской системы, в результате которой прекратит свое существование муниципальная прокуратура, а останутся только прокуратуры секторов муниципия. Согласны ли вы с этим?

- Это неправильно. Нет аргументации. Непонятно – зачем, и как это будет выглядеть. Стратегически все территориальные прокуратуры были сформированы на основании административного деления. Муниципий Кишинэу – это территориально-административная единица, на сектора муниципий разделен условно. Здесь концентрировано почти 50% экономического потенциала страны, и здесь совершаются самые опасные преступления. Но разделить их по секторам практически невозможно. Если преступление совершено в Хынчешть, то оно там и расследуется. А если в Кишиневе – преступник может жить на Ботанике, фирма его - на Рышкановке, а действия - по всему городу.

В Кишиневе расположены все институты республиканского и муниципального подчинения: есть примэрия, инспекторат полиции, должна быть и прокуратура, должен быть и суд. Ликвидировать муниципальную прокуратуру – это неприемлемо, как строить дом без крыши. Единственный логичный аргумент - оптимизация кадров. Но тогда государство должно сказать: нет финансов – и определить в стратегии сроки оптимизации. В этом случае есть вариант упразднить секторальные прокуратуры и сделать единую муниципальную. Объединить в одном здании все структуры, назначить заместителя прокурора по каждому сектору и работать горизонтально с инспекторатом полиции, чтобы была единая политика. В противном случае, если каждая прокуратура сектора будет функционировать со своим планом, со своей политикой, наступит хаос. Должна быть единая политика.

- Концепция предлагает сохранить функцию уголовного преследования за территориальными и специализированными прокуратурами - антикоррупционной прокуратурой и прокуратурой по борьбе с организованной преступностью. Повысят ли эти меры качество уголовного процесса?

- В статье 124 Конституции РМ четко прописаны задачи прокуратуры. Создается впечатление, что авторы Концепции не прочли Конституцию, где расписана роль, система, организация, компетенция прокуратуры. И теперь положениями Концепции они пытаются выхолостить конституционные требования. Если мы станем путем создания новых концепций говорить о новых задачах прокуратуры, или наоборот, упразднять какие-то задачи – мы принизим роль прокуратуры и роль Конституции, как Основного закона, в обществе.

Честно говоря, в молдавском законодательстве нет такого понятия, как «организованная преступность». Сначала надо разобраться в терминах. Есть преступления с резонансом. Когда-то в стране были преступные сообщества – группы людей, которые организуются для совершения преступлений. А организованная преступность – нет такого понятия. И я не вижу, чтобы в стране нельзя было бороться с преступностью существующими органами.

Вопрос вопросов – это коррупция. Но для борьбы с коррупцией работает специализированный Центр. И сейчас нам в концепции предлагают: передать прокуратуре антикоррупции на несколько лет офицеров уголовного преследования и оперативных работников. Где принцип Фемиды? О какой законности идет речь? Как это будет работать?

- А в чем проблема? Простому человеку не понятна ваша озабоченность.

- Оперативной работой занимается МВД. Они принимают заявления, проводят первичные мероприятия. Когда приходят к заключению, что в деле усматривается преступление, они идут к прокурору для возбуждения уголовного дела. Таким образом, прокурор осуществляет непосредственное руководство следствием. И возвращает уголовное дело офицеру уголовного преследования, который начинает уголовное преследование. Когда офицер собирает достаточно доказательств вины человека в совершении конкретного преступления, он составляет рапорт и идет к прокурору, который оценивает собранные доказательства и предъявляет обвинение. Если нужно дополнить следствие, прокурор возвращает дело офицеру. Или лично направляет дело в суд.

Такие же отношения у Центра по борьбе с коррупцией с прокуратурой. Прокурор антикоррупции – надзирает и одновременно руководит действиями Центра. А концепция предлагает передать офицеров и оперативных работников в состав прокуратуры. Тогда Кетрару со своим Центром что будет делать? Или дать им другую прокуратуру? А где логика? Как это вписывается в общие требования закона? Потому что тогда надо вообще менять и Конституцию, и Уголовно-процессуальный кодекс – под эту структуру.

Я понимаю специализированная прокуратура – по экологии, по транспорту. А по борьбе с организованной преступностью – у нас что, есть организованная преступность? А кто назовет, какое преступление будет относиться к организованной преступности? А какое нет? Все убийства? Тогда по расследованию убийств. Или грабежей. А не будет ли этот орган по спецмероприятиям?

Далее – эта прокуратура будет организована вне прокуратуры Кишинева. А где? По всей республике? Но подчиняться генпрокурору. А как? Лично? На личном доверии? И что это будет за прокурор, который в своем арсенале будет иметь и офицеров, и оперативных работников? А если попадет простой человек в эту машину, какой адвокат его оттуда вытащит? Тот, который составлял эту концепцию? А не специально он создал такую концепцию, чтобы зарабатывать на этом деньги? Я не вижу логики. Меня не убедили. Если раскроют карты и покажут аргументы, может я и вся страна - согласимся.

Думаю, когда депутаты получат законопроекты, разработанные на основе этой Концепции, должны спросить: какая высшая цель преследуется этими преобразованиями? Насколько она вписывается в законодательство? К чему приведет? Каким механизмом генпрокурор будет осуществлять надзор за законной деятельностью этой прокуратуры? И какие механизмы противодействия будут в случае чего? Какой механизм ликвидации последствий? Европейский суд по правам человека? Тогда мы страну оставим нищей.

Вообще создается впечатление, что Концепцию разработали, чтобы внедрять ее частями. Потому что сразу это сделать будет невозможно. Изменению порядка избрания прокурора должно предшествовать изменение Конституции. Нынешний парламент за это не проголосует. Значит, будут менять, что выгодно в данный момент. Упразднят коллегию. Формально придадут полномочия этому ВСП. Создадут специализированную прокуратуру с неограниченными полномочиями.

- Вы говорите: власть ответственность за концепцию не берет. Парламент к этой концепции отношения не имеет. Но Вы говорите «они» изменят частями. Кто они?

- Я тоже спрашиваю: кто? Минюст не несет ответственности, авторы Концепции также не пришли к единому мнению, а разработали ее на компромиссе. Но концепция должна быть четкой - от имени государства. Нам остается надеяться, что депутаты представляют интересы народа и отдают себе отчет в том, что на них лежит груз ответственности за последствия, которые могут возникнуть в случае принятия тех или иных законов, которые изменят структуру правоохранительных органов, дадут определенные права и полномочия без противовеса, возможности контроля со стороны государства. Парламент, как высший законодательный орган, должен иметь рычаги не политического, но реального контроля – через свои комиссии, органы – и реального реагирования.

- Стратегия предлагает повысить зарплаты, внедрить социальные гарантии – до сих пор прокуратура была обделена в этой части, в особенности по сравнению с судейским корпусом, сотрудниками НЦБК и некоторых других ведомств. Как Вы оцениваете эти положения?

- Если бы реформа проводилась в комплексе, вопросы по этому поводу не должны были возникнуть. 20 лет назад весь социальный пакет судей распространили на прокуроров. Теперь судьи добились повышения зарплат, а прокуроры должны доказывать, что тоже важны. Это неэтично и непонятно другим слоям населения. Тем же учителям или врачам. И получается, что кто сильнее – тот урвал себе повышение зарплат. Так не должно быть. В этом направлении тоже должна быть политика государства, увязанная с общей реформой. Тогда общество будет понимать, что это объективно и аргументировано.

- Предлагается демилитаризировать прокуратуру, в том числе путем смены униформы, исключения права на ношение прокурорами оружия и других средств защиты. Оправдана ли эта мера в нынешних условиях?

- Мне лично сегодняшняя форма нравится. Концепция предлагает мантию - без аргументов. Та часть прокуроров, которые участвуют в судебных процессах, будут ходить в мантиях. Но, во-первых, это дискриминация. Потому что только примерно треть прокуроров ходят в суд. Почему одни прокуроры будут иметь униформу за счет государства, а другие нет? Во-вторых, если у судьи мантия, то он вышел в кабинет, достал мантию из шкафа, надел ее. И выглядит достойно. А прокурор едет на Ботанику, мантию несет в сумке, и потом быстро в суде будет переодеваться. Как он будет выглядеть? Неужели общество хочет видеть в прокуроре клоуна? В-третьих, униформу выделяет группу сотрудников данной сферы, чтобы их отличали от остальных. В суде все – и судьи, и прокуроры, будут в одной мантии. А в чем прокурор выйдет на место происшествия? Ну не в мантии же ехать!

Если говорить о демилитаризации: что указывает на то, что прокуроры военные? У них нет военных званий. Погоны? Ну, снимите погоны. Давайте посмотрим на экономическую составляющую. Государство сегодня готово разрабатывать другую форму? Это же дополнительные затраты. Зачем? Я не вижу аргументов. Как и в решении запретить ношение оружия. Потому что никто прокурорам не выдает оружие.