Обезглавленная прокуратура. Какие сценарии рассматривают власти?

На будущей неделе, 27 декабря, запланировано первое заседание по делу Александра Стояногло, отстраненного от должности генерального прокурора.

Накануне Венецианская комиссия Совета Европы (ВК) озвучила мнение, согласно которому следует существенно пересмотреть процедуру оценки его деятельности, а также состав Высшего совета прокуроров (ВСП). Европейские эксперты обратили внимание на поспешность принятия поправок, отметив отсутствие предварительных публичных консультаций, позиции компетентных институтов и заинтересованных сторон.

По их мнению, в результате нововведений складывается впечатление, что любое парламентское большинство способно изменить состав ВСП в своих интересах. Заключение ВК комментаторы называют «желтой карточкой» не только парламентскому большинству, которое продвигало и утвердило изменения в Закон о прокуратуре, но и судьям Конституционного суда (КС), которые никак не отреагировали на нарушения.

Эксперты говорят о нескольких сценариях, к реализации которых стремятся в Молдове, чтобы окончательно освободить кресло генпрокурора. Ведь новый конкурс может быть проведен только в том случае, если данная должность станет вакантной.

Поспешно и непрозрачно

На прошлой неделе Венецианская комиссия подвергла критике изменения в Закон о прокуратуре, принятые 24 августа парламентским большинством Партии «Действие и солидарность». Оппозиция за эту инициативу голосовать отказалась. Поправки вводят новые механизмы отставки генпрокурора. Один из них состоит в проведении оценки его деятельности, которую могут начать по инициативе президента или трех членов Высшего совета прокуроров. Другой предполагает открытие дисциплинарного производства против генпрокурора. Его также может инициировать глава государства или три члена ВСП.

Был также изменен состав Высшего совета прокуроров, который сократили с 15 до 12 человек. Из него исключили генпрокурора, председателя Союза адвокатов, а также прокурора Гагаузии, входивших в ВСП по должности. По обновленному закону члены ВСП из числа представителей системы должны избираться общим собранием прокуроров, и прокурор Гагаузии потерял право входить в состав совета.

Что касается самого генпрокурора, то его присутствие, по мнению авторов законодательных изменений, ущемляет независимость ВСП и отражается на позиции прокуроров, влияя на их беспристрастность. «Срок полномочий генерального прокурора – 7 лет, а срок работы в составе ВСП его членов из числа прокуроров составляет 4 года, они зависят от главы учреждения и склонны принимать решения, с большей готовностью учитывая предложения генерального прокурора», - говорит министр юстиции Сергей Литвиненко. Минюст продолжает настаивать на том, чтобы главный прокурор страны не входил в ВСП.

В то же время эксперты Совета Европы призвали правительство усовершенствовать поправки в законодательство о прокуратуре. В ВК отметили, что ряд поправок вызывают вопросы относительно их соответствия международным правовым стандартам. Их принятие не сопровождалось тщательной подготовкой, обсуждением с экспертным сообществом и гражданским обществом, а процедура не выглядит достаточно прозрачной. Из заключения следует, что поспешность принятия и продвижения закона наводит на обоснованные подозрения в наличии определенной заинтересованности политического класса.

Венецианская комиссия настоятельно рекомендует Молдове пересмотреть механизм оценки работы генпрокурора, так как данная поправка порождает наибольшее количество вопросов. В законе допущены неточные формулировки, что дает основания для его различной интерпретации. В оценочную комиссию предложено в обязательном порядке включить представителей прокуратуры. Эксперты ВК считают важным четко разъяснить, чем оценка достижений генпрокурора отличается от дисциплинарного производства. Кроме того, в законе должны быть ясно прописаны характер и основные показатели достижений, которые оцениваются.

Вопросы вызвала и отставка заместителей генпрокурора при приостановке его полномочий, эта практика не имеет под собой законных оснований. Закон предусматривает, что в случае отстранения главы ведомства его полномочия переходят к одному из заместителей. В то же время в Молдове была искусственно сформирована ситуация, при которой учреждение практически в один момент оказалось де-факто обезглавленным.

Должность генпрокурора предложено вернуть в число постоянных членов Высшего совета прокуроров. Комиссия раскритиковала изменение состава органа самоуправления. По мнению европейских экспертов, это «создает впечатление, что любое парламентское большинство может менять состав ВСП в своих интересах». Эксперты ВК рекомендовали прописать деятельность ВСП в Конституции, чтобы избежать возможного внесения в закон неправомерных изменений.

«Критика есть на каждом этапе»

Бывший госсекретарь Минюста Николае Ешану констатирует, что замечания ВК были очень обширными: «Критика есть на каждом этапе. Как начинается, как составляется комиссия, по каким критериям она работает. Если бы нынешнее большинство было достаточно мудрым, то они бы притормозили с оценкой прокурора». По его словам, за ситуацией внимательно следят дипломатические представительства в нашей стране: «Реакция на заключение ВК будет тестом для правительства, насколько декларации соответствуют действиям. К сожалению, как я вижу, шансов, что не провалят тест, очень мало. Я встречался с несколькими послами, некоторые из них пребывают в шоковом состоянии».

Политолог Дионис Ченуша считает, что негативное мнение Венецианской комиссии по поводу Закона о прокуратуре было предсказуемым. «Правительство с самого начала знало, что ни один настоящий эксперт в области права, который является беспристрастным, не поддержит новые аспекты закона, которые позволяют политизировать уголовное преследование», - говорит он. По словам Ченуши, «другие подобные сюрпризы последуют, например, в случае проигрыша Молдовой дела в ЕСПЧ по запросу, поданному Стояногло, если правительство не обеспечит прозрачность принятия решений и верховенство закона в целом».

«В закон были внесены поправки таким образом, что президент Санду (которую в Брюсселе хвалят за ее стремление к верховенству закона) имеет огромные рычаги в связи с процессом оценки прокурора – инициирование процедуры оценки, делегирование члена в оценочную комиссию, назначение члена Совета прокуроров», - утверждает эксперт. Он обращает внимание, что неправильный способ внесения поправок в Закон о прокуратуре по неизвестным причинам вообще не нашел отражения в Отчете ЕС о выполнении Соглашения об ассоциации, при этом, «к сожалению, ЕС и другие западные игроки, которые обычно активно используют документы ВК, проигнорировали критическое мнение комиссии».

По словам лидера Партии развития и объединения Молдовы, экс-премьера Иона Кику, «Венецианская комиссия ясно указывает на то, что проведенные ПДС изменения в Законе о прокуратуре несовместимы с нормами демократического государства и ведут к полному подчинению Генпрокуратуры со стороны президента». «Конечно, ВК не может приказать Майе Санду аннулировать эти изменения в законе, которые позволили ей захватить прокуратуру. Комиссия вправе только рекомендовать властям вернуться в конституционное поле. При этом иностранные кураторы, открыто обосновавшиеся в здании администрации президента, скажут ей игнорировать это заключение», - считает бывший премьер.

Он уверен, что Майя Санду «так и сделает, поскольку если она не арестует своих политических оппонентов, вернется Стояногло и продолжит следствие по краже миллиарда, по которому хорошо продвинулся, подобравшись к тем, к "кому не следовало"». По данным экс-премьера, юристы главы государства в спешке «работают над подготовкой очередной грязной манипуляции, которая смягчила бы эффект этого уничижительного для власти заключения ВК», которое «упало на их головы, как приходящие в эти дни людям счета за газ и отопление».

Вице-спикер парламента, депутат от Блока ПКРМ–ПСРМ Влад Батрынча охарактеризовал заключение Венецианской комиссии, как «самое жесткое за 30 лет независимости». По его словам, в результате принятия поправок был введен политический контроль над Генеральной прокуратурой, а неправомерное изменение состава ВСП создало предпосылки для отстранения от должности Александра Стояногло. Депутат напомнил, что помимо главы Союза адвокатов, генпрокурора и прокурора Гагаузии из ВСП был устранен экс-председатель КС Дмитрий Пулбере на том основании, что он достиг пенсионного возраста. Хотя закон предусматривает, что уже занимающий должность человек работает до истечения срока своих полномочий.

«Выводы Венецианской комиссии совершенно ясны: Закон о прокуратуре нужно пересмотреть как можно скорее, необходимо восстановить независимость прокуратуры, вернуть адекватность составу ВСП, вновь включив в него генерального прокурора», - резюмирует Батрынча. По его словам, игнорирование рекомендаций Венецианской комиссии приведет к изоляции Республики Молдова на международной арене. Заключение ВК он считает «желтой карточкой» не только парламентскому большинству, которое продвигало и утвердило изменения в Закон о прокуратуре, но и судьям КС, которые не уведомили об этих нарушениях.

Бывший министр юстиции Фадей Нагачевский также обратил внимание на сомнительную позицию КС. Он напомнил о лете 2019 г., когда «при поддержке тогдашнего Конституционного суда мирная передача власти ПДС-Платформы DA-ПСРМ была заблокирована из-за неправильного толкования конституционного срока в 3 месяца для формирования правительства». По его словам, через несколько дней в Венеции раскритиковали решения КС как противоречащие верховенству закона и упомянули, что важнейшая роль этого органа заключается в сохранении равной дистанции от государственной власти и в том, чтобы действовать в качестве беспристрастного арбитра в столкновении интересов.

Нагачевский отмечает, что в своем заключении де-факто Венецианская комиссия критикует и решение КС от сентября 2021 г. об антидемократических поправках к Закону о прокуратуре, что «чрезвычайно серьезно с точки зрения легитимности КС». Но если в июне 2019 г. старый состав КС подал в отставку, то в декабре 2021 г. суд хранит молчание, подогревая подозрения, что он находится под защитой государства и принимает политические решения. Экс-министр обращает внимание на позицию властей, намеренных продолжить оценку генпрокурора вне зависимости от заключения Венецианской комиссии. В результате, по его словам, «авторитет и легитимность институтов разрушаются, внешнее доверие к стране снижается, с каждым днем нынешнему правительству будет все сложнее».

«Известно, какой будет результат»

Решение о проведении оценки деятельности отстраненного генпрокурора Александра Стояногло было принято ВСП по запросу президента Майи Санду. Она мотивировала свой шаг необходимостью укрепить доверие общества к прокуратуре, которое, по ее мнению, было скомпрометировано. Глава государства обвиняет Стояногло в отсутствие результатов, в частности, по громким делам, в период, когда он находился у руля правоохранительного учреждения. Если оценка его работы будет неудовлетворительной, ВСП предложит президенту уволить генпрокурора. Регламент, на основании которого будут оценивать деятельность отстраненного генпрокурора Александра Стояногло, разработал министр юстиции Сергей Литвиненко.

Несмотря на критическое заключение ВК, от своих намерений власти не отказываются. Председатель парламентской комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету Олеся Стамате, с одной стороны, признает погрешности при принятии поправок к Закону о прокуратуре и недостаточную прозрачность при продвижении этой инициативы. С другой стороны, заявляет, что работа генерального прокурора будет подвергнута оценке, поскольку «в принципе Венецианская комиссия согласилась с ее проведением». В то же время некоторые рекомендации экспертов Совета Европы будут учтены при внесении поправок в Закон о прокуратуре. В частности, по ее словам, закон будет содержать критерии для оценки генпрокурора, которые не должны оставаться на усмотрение ВСП. Минюст разработает законопроект с указанием четких правил организации этого процесса.

Такую же позицию озвучил министр юстиции Сергей Литвиненко, который считает, что заключение Венецианской комиссии не может обязать приостановить или прекратить процедуру служебной аттестации временно отстраненного генпрокурора. Вместе с тем, по его словам, решение – за ВСП, который должен обсудить эту ситуацию. Спикер парламента Игорь Гросу, в свою очередь, заявил, что «не видит причин не оценивать временно отстраненного от должности генерального прокурора».

Экс-председатель КС Александр Тэнасе считает результат оценки генпрокурора заранее известным, а обсуждения на эту тему – лицемерными. «Мы все очень хорошо знаем, к каким итогам придет комиссия. Известно, какой будет результат, - он будет отрицательный. Понятно, каковы цели, они отличаются от тех, о которых было объявлено. Могу сказать, что человека можно оценить только в соотношении его действий и описания должностных обязанностей. Только компетенции генерального прокурора, возложенные на него согласно закону, могут быть оценены. Нельзя оценивать некоторые аспекты, не входящие в его компетенцию», - говорит Тэнасе.

Между тем европейские чиновники советуют властям не спешить с окончательной позицией. Глава Делегации ЕС в Молдове Янис Мажейкс в эфире одного из телеканалов заявил, что власти должны внимательно изучить рекомендации Венецианской комиссии, подумать, а затем объявить о своем решении. По его словам, мнение ВК очень важно, когда речь идет о реформах, особенно касающихся Закона о прокуратуре. Глава Делегации ЕС отмечает, что при проведении реформ в области правосудия очень важна прозрачность.

Эксперты считают, что власти продолжат стремиться к реализации одного из сценариев, ведущих к увольнению Александра Стояногло. Тем более что отстраненный от должности генпрокурор четко дал понять, что в отставку не собирается. Самому Стояногло, который недавно был освобожден из-под домашнего ареста и помещен под судебный контроль, суд запретил участвовать в телепередачах и давать интервью. Но один из его адвокатов, Юрий Мэрджиняну, дал понять, что вопрос об отставке не рассматривается. «Стояногло считает, что Генпрокуратура все еще нуждается в нем, и уйдет, когда прокуратура станет деполитизированной и не будет политически зависимой», - сказал Мэрджиняну.

К отставке генпрокурора может привести не только негативное заключение комиссии по оценке его деятельности, но и вынесение обвинительного приговора. В рамках уголовного дела, первое судебное заседание по которому запланировано на 27 декабря, Александру Стояногло инкриминируют превышение служебных полномочий при выплате пособия по увольнению бывшему главе Прокуратуры по борьбе с организованной преступностью и особым делам Николаю Китороагэ. При этом какой-либо ущерб отсутствует: деньги в размере 163 тыс. леев были возвращены в бюджет. Эксперты выражают сомнения в объективности этого обвинения и других инкриминируемых Стояногло эпизодов, приходя к выводу, что они рассыпятся в суде в связи отсутствием состава преступления – если не в Кишиневе это произойдет, то в Страсбурге.

На этом фоне на прошлой неделе прокуратура добавила еще два обвинения к предыдущим пяти, объявив о возбуждении нового уголовного дела против Александра Стояногло. Ему инкриминируют нарушение неприкосновенности личной жизни и разглашение данных уголовного преследования. Речь идет об обнародовании на пресс-конференции 4 октября телефонной переписки Виорела Мораря, бывшего главы Антикоррупционной прокуратуры.

«Я представил доказательства согласованных действий по дискредитации меня как генерального прокурора только потому, что я кому-то не нравлюсь, а вся власть в стране – это своего рода корпорация хороших людей, где нет места другим. Эта информация вызвала повышенный общественный интерес, и я, как генеральный прокурор, не только имел право, но и был обязан сделать эту информацию общедоступной, и людям нужно было знать, кто формирует медиапространство и какова их истинная цель», - отметил в этой связи Стояногло.

Он напомнил об осуждении правительства в Страсбурге в феврале 2008 г. по делу Гужы против Молдовы. Тогда Европейский суд признал незаконными и неприемлемыми действия властей, связанные с ограничением права на выражение и распространение информации в отношении сотрудника прокуратуры. «К сожалению, как всегда, мы не извлекли из этого урока. Будем ждать новых обвинительных приговоров. Других путей, судя по действиям властей, просто нет», – заключил Александр Стояногло.

Виктор Суружиу