Когда на реформы начинается аллергия

В прошлый понедельник, 5 сентября, президент Майя Санду созвала Высший совет безопасности, чтобы обсудить “прогресс и препятствия в процессе отправления правосудия, а также приоритеты законодательной повестки реформы правосудия”. Впрочем, выступая на днях в эфире телеканала N4, бывший президент Игорь Додон предсказал, что после Майи Санду и власти PAS страну ждёт новая реформа юстиции. Есть у молдавских реформ начало, но нет у молдавских реформ конца…

Вот уже 30 лет Республика Молдова живёт в состоянии стресса: в процессе бесконечных реформ. У нас постоянно что-то реформируется: налоговая система, административное управление, юстиция, система борьбы с коррупцией, система образования, регулирование предпринимательской деятельности, энергетическая сфера и т.д. и т.п. Многие из этих направлений реформировались уже неоднократно, возвращаясь в некоторых случаях к исходному состоянию, как это было с территориально-административной реформой 1998 года, которую отменили коммунисты в 2002 году. Безусловные лидеры – реформа юстиции и реформа МВД.

Реформа – это смена правил. Теоретически - смена плохих правил на хорошие. На практике реформирование различных сфер в Республике Молдова в основном подчинено трём моментам: 1) это требование западных партнёров; 2) это сиюминутная необходимость для находящейся/находящихся на данный момент у власти партии/партий, чтобы подмять под себя прокуратуру, судебные органы, СИБ, местные органы власти, медиапространство и т.д.; 3) реформа запускается для того, чтобы выбить из партнёров «по развитию» очередную порцию денежных средств и вместе зарубежными консультантами распилить их.

“Неоколониализм” в Молдове

Первые консультанты от партнёров по развитию, которые стали давать “советы по реформам”, появились в Молдове сразу же после провозглашения независимости.

После 1991 года практически все реформы в стране проходили под чутким руководством МВФ, Всемирного банка, ЕБРР и США. Именно эти структуры навязали Молдове денежную и земельную реформы, тотальную либерализацию цен, приватизацию госпредприятий за боны народного достояния, отказ от субсидий, урезание социальных программ.

Небезызвестная программа “Пэмынт”, которую президент Воронин в своё время прозвал программой “Мормынт”, убила в республике крупнотоварное сельское хозяйство. Осуществлялась она под эгидой и на средства Агентства США по международному развитию (USAID). Правда, мнения об этой программе (пилотные проекты были запущены в 1995 году, а сама “Пэмынт” осуществлялась в 1997-2000 гг.) и ее значении расходятся.

Первый президент страны Мирча Снегур, например, говорил, что и сам был в недоумении в связи с разрушением макроинфраструктуры сельского хозяйства. Потому что при осуществлении приватизации земли вместе с коллегами из правительства (А. Сангели, В Булгарь, В. Руссу, В. Горинчой) ратовал за то, чтобы крестьяне стали собственниками основного средства производства – земли. Но в то же время в течение определенного переходного периода нужно было сохранить консолидацию земельных участков для обработки имеющейся техникой.

А доктор экономики Михаил Пойсик про программу “Пэмынт” сказал так: “Пошли дурака молиться, он и лоб разобьет”. “Да, приватизацию надо было проводить, но нужно было найти те формы, которые бы позволили не разрушать то, что есть. Эту программу провели бездарно, по-воровски, а теперь расхлебываем. У нас были орошаемые земли. Теперь осталось лишь несколько тысяч гектаров земель, которые орошаются”, - отметил Михаил Пойсик.

В свою очередь сторонники программы “Пэмынт” считают, что она появилась как необходимость навести хоть какой-то порядок в приватизации и наделить людей юридическими документами, подтверждающими их права собственности на землю, а саму землю вовлечь в рыночный оборот.

Несколько лет назад бывший вице-премьер Александр Муравский написал в социальных сетях, что проблемы в агросекторе страны возникли не из-за программы “Пэмынт”, стартовавшей в 1997 году, а из-за популистского Земельного кодекса, который вступил в действие с 1 января 1991 года и провозгласил право частной собственности на землю и имущество всех членов коллективных хозяйств (колхозов и совхозов), их пенсионеров (потом к ним добавили учителей, врачей, работников социальной сферы) и разрешил приватизацию.

“Однако никакого механизма по реализации этого права дано не было. А общая политическая атмосфера способствовала анархизму в приватизации – вплоть до самовольного захвата земельных участков и растаскивания всего и вся, включая котелец из стен и шифера с крыш ферм. В этих условиях Национальная программа “Пэмынт” была разработана как чисто техническая программа, целью которой было обеспечить юридическую защиту права собственности и навести порядок в процессе приватизации, что и было сделано”, - отметил Муравский.

При этом, как считает Василий Киртока, руководитель компании DAAC Hermes, реализующей ряд проектов в области экологического сельского хозяйства, решение было простым и лежало на поверхности – если уж так сильно нужно было все приватизировать, то вместо того, чтобы делить имущество колхозов и совхозов, нужно было сельхозпредприятия акционировать и поделить между крестьянами акции, но не землю и прочее имущество, сохранив, таким образом, крупные сельскохозяйственные предприятия с большими консолидированными массивами пахотной земли, садами и виноградниками.

Если сельскохозяйственные реформы 1990-х годов значительно ослабили аграрный сектор страны, то ряд запущенных при помощи западных партнёров проектов и программ вкупе с либеральными экономическими реформами имели аналогичные последствия для промышленного сектора страны.

В 1992 году в Молдове начала работать программа TACIS (Technical Assistance for Commonwealth of Independent States – Техническое содействие Содружеству независимых государств), инициированная Европейским союзом. Целью её проектов являлось техническое содействие переходу к демократическому обществу и рыночной экономике в постсоветских странах. В рамках данной программы представители ЕС рекомендовали молдавским властям провести ряд реформ на предоставляемые средства. Их результатом стала ликвидация большого числа промышленных предприятий, которые до этого ещё как-то держались на плаву.

Аналогичными реформами в виде массовой реструктуризации молдавских предприятий через Агентство по реструктуризации предприятий и оказанию технической помощи в постприватизационный период (ARIA) занимался и Всемирный банк.

Агентство ARIA было создано правительством в 1995 году в рамках проектов Всемирного банка по развитию частного сектора в качестве независимой организации, деятельность которой контролировалась наблюдательным советом во главе с министром экономики. Его целью было управление, мониторинг и координация технической помощи, поступающей из международных и внутренних источников, для поддержки предприятий в постприватизационный период. Насколько эти цели были достигнуты – большой вопрос.

К 2001 году, когда срок действия соответствующего проекта Всемирного банка истёк, ARIA осуществила реструктуризацию 90 предприятий, поспособствовав созданию более 450 малых и средних предприятий. Ключевой чертой работы агентства было не создание постоянного штата сотрудников или предоставление финансирования, а побуждение своих клиентов решать свои проблемы и получать финансовые средства за счет разделения крупных производственных комплексов на более мелкие самостоятельные единицы, а также продажи или сдачи в аренду своего оборудования или площадей. Пожалуй, самым ярким примером деятельности агентства ARIA является трансформация завода ALFA, где вместо производства телевизоров и радиооборудования для военной промышленности появился производственный парк, на котором разместилось более 70 малых и средних предприятий, принадлежащих в основном бывшим сотрудникам завода.

Как отмечал потом доктор экономики Михаил Пойсик, Агентство по реструктуризации предприятий и оказанию технической помощи в постприватизационный период фактически монополизировало весь рынок услуг по разработке планов реструктуризации. В действовавшем тогда Совете кредиторов менеджерам предприятий давали понять, что не заключат меморандум-соглашение, если план реструктуризации будет разработан без участия ARIA. Борьба шла не только за платежи предприятий за данный вид консалтинговых услуг по монопольно устанавливаемым ценам, в ARIA направлялась и денежная донорская помощь.

“Как вновь созданная организация, получившая огромный фронт работы, и не имеющая квалифицированных кадров, ARIA начала массово привлекать к разработкам вчерашних выпускников и студентов вузов последних курсов – сговорчивых и благодарных за предоставленное материальное вознаграждение. В результате данное агентство не смогло обеспечить даже минимально необходимый уровень как разработки самих планов реструктуризации, так и их реализации”, - писал Михаил Пойсик в своей статье в 2008 году. Ситуация, кстати, очень похожа на нынешних реформаторов из PAS. Впрочем, как говорил классик, история развивается по спирали.

В качестве примера “успешной” работы агентства ARIA Михаил Пойсик привёл голландский грант в размере около 3 млн долларов. Его без какого-либо тендера передали ARIA для реструктуризации 10 не самых худших предприятий, подведомственных Министерству промышленности. “За полтора года деньги гранта были освоены, но показатели деятельности этих 10 предприятий стали хуже, чем в целом по министерству. Их долги за этот период выросли на 17,1%, стоимость отгруженной и неоплаченной продукции – на 17,3%, запасы готовой продукции – на 15,7%, численность работающих сокращена на 25%, а убыточность составила 2,5%”, - писал Пойсик.

Пожалуй, единственным периодом в 31-летней истории независимости Молдовы, когда молдавские власти при проведении реформ действительно стремились руководствоваться национальными интересами и какой-то стратегической перспективой, стало 8-летнее правление Партии коммунистов (2001-2009).

Тогда была запущена комплексная реформа образования, предусматривающая, что разработки Академии наук и исследовательских институтов будут внедряться в производство, а реорганизация системы профтехобразования – отвечать требованиям развивающегося рынка труда. Тогда же власти запустили целый комплекс экономических реформ “для построения новой модели национальной экономики”. Но опять же, даже при коммунистах излишне увлекались реформами второстепенных направлений, упуская главное. К примеру, не был решен вопрос полного вывода системы образования из-под влияния тех, кто готовил в лицеях и вузах патриотов соседней страны, но не Республики Молдова, не был решен вопрос реформирования финансово-банковской системы таким образом, чтобы банки могли эффективно финансировать развитие молдавской экономики, не был решен вопрос консолидации земли в сельском хозяйстве… Но деньги на реформы иностранцы выделяли, и их надо было осваивать.

Летом 2004 года, выступая перед парламентом, президент Владимир Воронин объявил о создании в Молдове особого налогового и регистрационного режима – своеобразного “налогового рая”, который послужит магнитом для инвестиций и станет скачком в “совершенно новое экономическое измерение”. Пожалуй, это была одна из самых удачных разработок официального Кишинёва в попытке построить новую модель молдавского экономического развития.

Была введена регистрация экономических агентов в “одном окне”, в разы сокращены лицензионные виды деятельности, пресловутая “гильотина” отправила в утиль целый ряд законов, директив и постановлений, с помощью которых кормились чиновники. Ну а апогеем этой реформы стал так называемый “либеральный пакет” экономических инициатив 2007 года: легализация капитала за 5% от заявленной суммы, списание всех долгов по налогам, накопившимся к началу 2007 года, и нулевая ставка налога на реинвестируемую прибыль, которая вступила в силу с 1 января 2008 года и которая категорически не понравилось МВФ и ВБ. Но так некстати разразившийся мировой финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. свёл все усилия властей на нет. А после прихода к власти “Альянса за евроинтеграцию” по настоянию МВФ нулевая ставка налога на реинвестируемую прибыль была отменена.

С 2009 года большинство проводимых в Молдове реформ опять писались и осуществлялись под чутким руководством “партнёров по развитию”. С небольшими перерывами на период “холодной войны” Владимира Плахотнюка с ЕС, США и международными финансовыми организациями, и на время правления “просоциалистического” правительства Иона Кику.

За это время (при министре образования Майе Санду 2012-2015 гг.) по настоянию Всемирного банка и МВФ была “оптимизирована” система образования: на кредит от ВБ в 40 млн долларов было ликвидировано 119 школ и уволено около 6 тыс. педагогов. А кража миллиарда долларов из банковской системы страны в 2014 году позволила западным партнёрам продавить в молдавской банковской сфере ряд реформ, которые в итоге привели к тому, что к 2020 году банковская система Молдовы фактически была взята под полный контроль иностранцев и полностью утратила способность финансировать инвестиционные проекты молдавского бизнеса. Сегодня иностранцы владеют более 80% банковского сектора РМ.

Реформы “чтобы подмять всё под себя”

До конца этого месяца в республике могут инициировать создание специализированных судов или судейских коллегий по делам о большой коррупции. Об этом 5 сентября заявила президент Майя Санду по итогам заседания Высшего совета безопасности, на котором обсуждались “прогресс и препятствия в процессе отправления правосудия, а также приоритеты законодательной повестки реформы правосудия”.

Очередная реформа системы правосудия, судя по происходящему, у действующей власти пока сосредоточилась на спасении имиджа правящей партии и президента, обещавших в предвыборный период победить коррупцию и “очистить систему”. Однако с непримиримой антикоррупционной борьбой и “нулевой терпимостью к коррупции” пока складывается не очень: если система действительно очищена, а схемы ликвидированы, как нам говорят министры и представители правящей партии, где главные коррупционеры и их посадки? Так что PAS и Майе Санду сейчас крайне необходимы громкие показательные процессы с вынесением по ним приговоров.

К тому же это должно несколько отвлечь общество от огромных цифр в платёжках за коммунальные услуги, которые очень скоро начнут приходить, а также обезглавить оппозицию, пригрозившую власти “идеальным политическим штормом” нынешней осенью. Судя по возбужденным и планируемым уголовным делам (проживающий в Лондоне полковник полиции в отставке Георгий Кавкалюк утверждает, что в ближайшее время уголовные дела возбудят на экс-премьера Иона Кику, генпримара Кишинева Иона Чебана, и еще одно уголовное дело будет возбуждено на бывшего президента Игоря Додона), главными коррупционерами в стране назначены именно лидеры оппозиции. К Плахотнюку, Канду, Филипу, Жиздану, Чеботарю, Лянкэ вопросов у действующей власти больше нет. Хотя первым пунктом в разделе “Борьба с коррупцией” предвыборной программы PAS идёт “Мы вычислим и расследуем все схемы, сети и отдельных людей, которые участвовали в краже миллиарда. Мы вернем украденные деньги при помощи международной поддержки и накажем всех, кто участвовал в этом преступлении”.

После заявления президента о создании специализированных судов по делам “о большой коррупции”, телеграм-каналы тут же напомнили Майе Санду, что ещё в 2020 году парламентская группа Pro Moldova (Канду, Сырбу и другие) инициировала законопроект о создании такого Антикоррупционного суда. И даже, как в PAS это любят, предложила создать международный совет с участием экспертов из авторитетных международных организаций в сфере борьбы с коррупцией, для отбора судей в эту судебную инстанцию. Однако, как написал телеграм-канал “Мамалыга и токана”, будучи в оппозиции, партия “Действие и солидарность” почему-то не вдохновилась этой идеей.

В общем, реформы “подмять всё под себя” - весьма характерное явление для молдавского госуправления, вне зависимости от того, кто находится у власти - захвативший государство олигарх или боровшиеся с ним “антикоррупционеры-проевропейцы”. Поэтому как только меняется власть, тут же запускается реформа того, что до этого уже было реформировано.

Когда в 2002 году находящаяся у власти ПКРМ запустила антикоррупционную реформу и реформу контролирующих органов, создав структуру, специализирующуюся на борьбе с коррупцией и экономическими преступлениями – Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией. Оппозиция тоже обвиняла правящую партию в том, что она превратила ЦБЭПК в “инструмент борьбы с оппонентами режима Воронина”.

Неоднократно за период своей деятельности проходили через конъюнктурные реформы и другие госорганы. Например, Служба государственной охраны.

До 2016 года СГО всегда подчинялась президентам. Но в декабре 2016 года, перед вступлением Игоря Додона в должность главы государства, демократы в срочном порядке инициировали переименование Службы государственной охраны в Центр защиты и госохраны и перевод учреждения “под крыло” СИБа. Правда, потом всё-таки посчитали целесообразным перевести Службу государственной охраны в ведение правительства. В ведение администрации президента СГО была возвращена только в июне 2019 года после смены власти. В конце 2020 года тогдашнее парламентское большинство опять приняло закон о переводе Службы госохраны - из-под подчинения президента в подчинение парламента, ссылаясь на риски для национальной безопасности, связанные с наличием у нового президента Майи Санду второго гражданства. PAS тут же оспорила этот закон в Конституционном суде, и 27 апреля 2021 года КС признал решение парламента неконституционным, вернув Службу государственной охраны в подчинение президента.

Или вот другой пример конъюнктурного решения: в 2017 году правящая Демократическая партия запустила реформу госаппарата. Это было одним из обязательств официального Кишинева перед Брюсселем в рамках внедрения Соглашения об ассоциации с Евросоюзом. Правда, данную реформу требовалось провести еще в 2014-2015 гг. Но выполняя обязательства перед ЕС, демократы исходили прежде всего из своих интересов.

Было решено, что министерствами будут управлять министры (политическая фигура) и государственные секретари (административная фигура). Авторы реформы говорили, что министры и их заместители приходят и уходят, а в работе госаппарата должна быть преемственность. Вот ее и обеспечат госсекретари – чистые администраторы, которые отбираются на конкурсной основе на определенный период.

Политические оппоненты в свою очередь обратили внимание на “продуманность” новой схемы управления. Даже если после парламентских выборов министрами станут представители другой партии, говорили они, фактическое руководство министерств “для обеспечения стабильности и преемственности в работе” осуществляется отобранными в ходе конкурса госсекретарями и их заместителями, а на самом деле – ставленниками ДПМ. Таким образом, посредством этой реформы Демпартия пыталась сохранить за собой всю полноту власти, в том числе в отдельно взятых министерствах, в случае необлагоприятного для неё результата на парламентских выборах.

Партия “Действие и солидарность” в своих “больших” и “малых” реформах действует абсолютно аналогичным образом. Где после прихода к власти не получалось сместить “неблагонадежных” людей по закону, закон в срочном порядке переписывался. Образовывались “оценочные комиссии”, менялась процедура назначения руководства некоторых госучреждений, вносились новые механизмы, позволяющие увольнять высокопоставленных должностных лиц (например, генерального прокурора) или подчинять себе надзорные органы (например, Высший совет прокуроров). И всё это, естественно, во имя демократии и евроинтеграции.

Грантоедство на реформах

30 лет стресса от бесконечных реформ – это у рядовых граждан и госслужащих низшего звена, которые не понимают, что их ждет после завершения очередной реформы. Как написал один из комментаторов, неуверенность в завтрашнем дне – самый плохой вариант для государственного служащего, который в этом случае стремится обеспечить своё будущее любыми средствами.

А вот власти давно уже поняли: реформы – это очень даже прибыльное дело. Стоит произнести заветные слова “реформа правосудия/административного управления/системы борьбы с коррупцией” и уверить в своей неизменной приверженности европейскому курсу, как Евросоюз, США и прочие страны или организации-доноры тут же выделяют кредиты и гранты на их осуществление. И хотя специальное исследование Всемирного банка давно уже доказало, что иностранная помощь вызывает у развивающихся стран зависимость, ведет к потере стимула для поиска путей развития и стимулирует рост коррупции, поток кредитно-грантовых вливаний не уменьшается.

В таких условиях молдавским чиновникам просто не выгодно заниматься практическим воплощением написанных ими законов, программ и стратегий. Зачем, если через год-два доноры выделят очередную сумму на реформирование того, что на бумаге уже было реформировано? Яркой иллюстрацией такой позиции является история с Национальной стратегией регионального развития.

В марте 2010 года правительством была утверждена Национальная стратегия регионального развития, которую планировалось внедрить в два этапа – 2010-2012 гг. и 2012-2019 гг. Однако уже летом 2013 года кабмин утверждает новую Национальную стратегию регионального развития – на 2013-2015 гг. В правительстве это объяснили тем, что прежний документ, оказывается, не базировался на тенденциях регионального развития Евросоюза, хотя оба проекта помогали писать зарубежные консультанты. Их присутствие и хорошо оплачиваемые консультационные услуги – обязательный атрибут всех проектов и программ технического содействия от партнёров по развитию.

Несколько лет назад эксперт стратегического управления, глобализации и стратегий социальной коммуникации Виорел Чуботару заявил, что по его подсчетам около 50-80% объемов грантов, “предоставляемых” Молдове, на самом деле возвращаются в ЕС – тем самым европейским консультантам и компаниям, которых нанимают для “освоения” предоставленного финансирования. В общем, такой бизнес на грантах и прочей технической помощи. Так что на “реформах” в Молдове неплохо зарабатывают как местные, так и зарубежные чиновники. В таких условиях стоит ли удивляться бесконечности молдавских реформ?

Однако вред от таких реформ и от постоянного реформирования всего и вся неизмеримо больше тех денег, которые остаются в Республике Молдова после того, как часть из них освоят иностранные консультанты, нанятые «партнерами по развитию».

Владислав Бордеяну