Самая «долгоиграющая» реформа: имитация продолжается

Фото: agora.md

Виктор Суружиу

На минувшей неделе одной из наиболее обсуждаемых тем стала судьба самой «долгоиграющей» молдавской реформы – органов прокуратуры. В Молдове это ведомство реформируют с момента провозглашения страной независимости – без ощутимого практического эффекта. В этом году парламент должен дать старт очередному витку преобразований в прокуратуре.

В июле 2013 г. в Кишиневе была сформирована рабочая группа из представителей прокуратуры, Минюста, гражданского общества и внешних наблюдателей, которая вплотную занялась разработкой реформы. Спустя месяц с небольшим был представлен пакет законодательных изменений, включающих и поправки в Конституцию. С самого начала некоторые предложения вызвали неоднозначную реакцию – как в прокурорском корпусе, так и среди экспертов.

С тех пор со стороны руководства парламента неоднократно звучали заявления о приоритетности реформы и обещания принять пакет законопроектов в самые сжатые сроки. Так, в сентябре 2013 г. тогдашний спикер, представитель Демократической партии Игорь Корман убеждал европейских чиновников, что голосование в парламенте пройдет до конца 2013 г.

Однако политические игроки не могли прийти к компромиссу по ключевым моментам реформы: новая процедура назначения генпрокурора на 7-летний срок президентом по предложению Высшего совета прокуроров, ликвидация ряда важных подразделений, существенное сокращение полномочий, кадровая оптимизация. Больше всего дискуссий развернулось вокруг реформ, ведущих к исключению политического вмешательства в деятельность прокуроров, укреплению автономии и независимости ведомства.

Практически не возникло разногласий по поводу поэтапного повышения зарплат прокурорам и совершенствования социальных гарантий, демилитаризации ведомства, ужесточения дисциплинарной ответственности, предоставления прокурорам классического статуса магистратов. Мало кто выступал и против консолидации места прокуратуры в рамках судебных органов.

Срок доработки и принятия законодательных инициатив искусственно затягивался. На этом фоне в ноябре 2014 г. проект Закона о прокуратуре был передан для анализа Венецианской комиссии Совета Европы, хотя она уже неоднократно высказывала свою позицию. Разработчики реформы рассчитывали, что мнение европейских экспертов активизирует работу парламентской группы и ускорит принятие документа.

Делегация Венецианской комиссии на прошлой неделе побывала в Кишиневе с 2-дневным визитом, чтобы встретиться с генпрокурором, парламентскими фракциями, членами Высшего совета магистратуры, представителями международных организаций и гражданского общества. Евроделегаты убедились, что в Молдове по-прежнему нет единого мнения по основным деталям реформы.

Если Демократическая партия готова голосовать за законопроект в его нынешнем виде, то представители остальных парламентских фракций выражают недовольство многими инициативами и говорят об имитации реформы. Это тот редкий случай, когда коммунисты, социалисты, либерал-демократы и либералы выступили единым фронтом.

В ПКРМ заявили о своем нежелании «подстраивать» Конституцию под органический закон, считая, что предлагаемая процедура назначения генпрокурора не снизит вероятность политического влияния. По мнению коммунистов, нет смысла принимать новый документ, достаточно внести ряд поправок в действующий 3акон о прокуратуре 2008 г.

С процедурой назначения генерального прокурора не согласны и другие партии: социалисты считают 7-летний мандат слишком долгим и предлагают сократить его до 5 лет, а либералы настаивают на привлечении в кресло генпрокурора человека из-за рубежа. Депутаты почти всех фракций сослались на ряд противоречий с Конституцией и необходимость доработки законопроекта.

Тем не менее, эксперты Совета Европы настроены оптимистически: по их мнению, новый законопроект поможет прокурорскому ведомству стать более независимым и приобрести европейский облик.

«Делегации Венецианской комиссии неоднократно посещали Молдову, где встречались с представителями власти, а также с представителями гражданского общества и международных организаций, - отметил для портала Noi.md секретарь Венецианской комиссии Совета Европы Томас Маркет. - У нас сложилось плодотворное сотрудничество, прежде всего, в области реформы избирательной системы и сектора юстиции, в том числе реформы прокуратуры.

Со стороны Венецианской комиссии было подготовлено немало рекомендаций, которые помогают определить позицию, способную улучшить ситуацию в соответствии с европейскими демократическими стандартами. Экспертный доклад по законопроекту о прокуратуре будет рассмотрен в марте в рамках очередной сессии Венецианской комиссии.

Уже сегодня можно сказать, что при разработке законопроекта были учтены международные стандарты и предыдущие рекомендации Венецианской комиссии. К нему был приложен доклад, из которого хорошо видно, что основной упор делается на независимость прокуратуры и ее выведение из-под политического влияния. В законопроекте есть много положительных моментов, которые позитивно скажутся на деятельности органов прокуратуры. Сейчас важно, чтобы парламент одобрил реформу, и компетентные органы могли приступить к ее реализации».

Между тем, в Молдове все чаще звучат мнения, что главный интерес заключается не в реформировании и деполитизации прокуратуры, а, напротив, в сохранении политического влияния на ее работу. При этом власти регулярно пускают пыль в глаза партнерам по развитию, поскольку заинтересованы в освоении 60 млн евро, обещанных в виде бюджетной поддержки реформы юстиции.

Первый транш в 15 млн евро был перечислен в ноябре 2013 г., второй транш в 13,2 млн евро поступил в сентябре 2014 г., сейчас решается вопрос о величине и времени выплаты третьего транша. Намерение перейти к активному этапу реформы прокуратуры может сыграть при этом решающую роль.

«Реформа прокуратуры – это процесс, требующий значительного времени и комплексного подхода,- отмечает один из наших экспертов. - В Молдове же он застопорился на стадии стратегий и круглых столов. С одной стороны, власти вынуждены демонстрировать активность, ведь реформа прокуратуры – одно из невыполненных обязательств перед европейскими институтами. Это одна из причин того, что Молдова до сих пор находится под мониторингом Совета Европы.

С другой стороны, политики не заинтересованы в нововведениях, которые выведут ведомство из-под политического контроля и существенно сузят вероятность влияния на прокуроров. Слишком важны преимущества, которые дает использование прокуратуры в политической игре. Поэтому кресло генпрокурора и контроль над ведомством становятся предметом открытого торга между политформированиями, пребывающими у власти.

Деполитизация и повышение уровня независимости прокуратуры не произойдет лишь в результате назначения политически нейтрального генпрокурора. Для этого понадобится создать механизмы, блокирующие попытки политического воздействия на прокуроров. В концепции этим вопросам не уделяется достаточного внимания. Основной спор идет не о том, как повысить прозрачность и улучшить работу, а о том, у кого будут рычаги управления.

Нет никаких гарантий, что в Высший совет прокуроров не попадут прокуроры, которые станут работать не по закону, а по инструкциям, исходящим от политических покровителей. С одной стороны, они будут участвовать в реализации «заказных» уголовных преследований, а с другой – действовать исходя из своих личных меркантильных интересов.

Кстати, разработчики реформы лукавят, когда говорят о выравнивании к международным стандартам и применении лучшего опыта. В разных странах по-разному обеспечивается качественный уровень в работе прокуратуры, существуют различные успешные практики. Нет и унифицированных международных стандартов – во многих странах прокуратура выполняет весьма специфические функции. К сожалению, до сих пор никто не представил аргументов в пользу предлагаемой модели с учетом молдавской специфики и существующих реалий».