Четвертый раунд: Почему в Молдове не спешат выполнять рекомендации Совета Европы?

Молдавские власти регулярно отчитываются о своей борьбе с коррупцией перед специализированной группой Совета Европы, но в большинстве случаев речь идет о формальном выполнении взятых на себя обязательств.

На прошлой неделе был опубликован предварительный отчет о предотвращении коррупции среди депутатов, судей и прокуроров Молдовы, который констатирует, что страна не прилагает достаточно усилий для победы над распространенностью этого феномена. В отчете говорится, что нововведения внедряются национальными властями весьма неохотно, в особенности, когда речь идет о борьбе с недостойным поведением среди депутатов и высокопоставленных чиновников.

В общей сложности, исполнены только 6 из 18 рекомендаций, подготовленных для Молдовы более пяти лет назад, – такой показатель считается неудовлетворительным. Одна из основных причин для обеспокоенности – влияние политического фактора на сектор юстиции, в том числе при отборе кандидатов на ключевые должности в судебной системе и прокуратуре.

В то же время целый ряд национальных экспертов и политологов обратили внимание, что антикоррупционная активность в нашей стране усиливается на фоне стремительного роста цен, энергетического кризиса и пандемии. Все чаще высказываются мнения, что борьба с коррупцией используется политическими игроками в качестве шоу для общественности и средства отвлечения от насущных проблем – этим в том числе объясняется отсутствие существенного прогресса в исполнении международных рекомендаций.

«Служить, а не править»

Накануне международное антикоррупционное движение Transparency International опубликовало Индекс восприятия коррупции за 2021 год. Как отмечают авторы ежегодного доклада, пандемия ухудшила показатели во всем мире, и в большинстве стран в минувшем году ситуация с коррупцией либо не изменилась к лучшему, либо ухудшилась. Чем больше баллов набирает страна, тем менее коррумпирован ее госсектор. И напротив – чем меньше баллов, тем хуже ситуация с коррупцией.

Если говорить о региональных показателях, то лучше всего положение дел в Западной Европе и ЕС, где Индекс восприятия коррупции составляет 66 баллов. Наименьшие показатели в рейтинге у африканских стран, расположенных ниже пустыни Сахара (33 балла). Регион Восточной Европы и Средней Азии получил 36 баллов. В топ-10 стран с наименьшим уровнем коррупции вошли Дания, Финляндия, Новая Зеландия, Норвегия, Сингапур, Швеция, Швейцария, Нидерланды, Люксембург и Германия. Великобритании не хватило всего двух баллов, чтобы войти в первую десятку.

Молдова получила 36 баллов, заняв 105 место по соседству с такими странами как Кот-д'Ивуар (36), Панама (36), Эквадор (36), Перу (36) и Албания (35 баллов). Если верить этим показателям, то коррупция в нашей стране по-прежнему процветает на разных уровнях во всех ее проявлениях.

Исправить положение дел с коррумпированностью в высших эшелонах власти и секторе юстиции можно, в том числе выполняя рекомендации Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), образованной Советом Европы в 1999 г. В общей сложности в этой международной организации состоит 50 стран, в том числе Молдова с июня 2001 г. Основная ее цель – помощь странам-участницам в противостоянии коррупции. Членство в ГРЕКО не ограничивается Европой, к группе также присоединились США и Казахстан.

Эксперты ГРЕКО ведут мониторинг «на местах», помогают обнаружить недостатки в национальной антикоррупционной политике и предлагают законодательные, институциональные или оперативные меры для их устранения. В дальнейшем проводится регулярная оценка внедрения рекомендаций – так называемая «процедура соответствия».

РМ проходит оценку в рамках четвертого раунда. Совет Европы относит Молдову к странам с низкими показателями исполнения рекомендаций по предупреждению и борьбе с коррупцией среди депутатов, судей и прокуроров. К началу 2022 г. РМ полностью выполнила 6 из 18 рекомендаций ГРЕКО. Эксперты отмечают некоторый прогресс: два года назад реализованных рекомендаций было лишь четыре. Из остальных девять внедрены частично, а три так и остались невыполненными.

ГРЕКО считает этот показатель в целом неудовлетворительным. В то время как многие страны заметно продвинулись в процедуре оценки, Молдова по-прежнему проходит четвертый раунд, посвященный предотвращению коррупции в парламенте и секторе юстиции. Оценивается соблюдение этических принципов и деонтологических норм, конфликты интересов, декларирование активов, доходов, обязательств и интересов. В Страсбурге ждут новый отчет, в котором будут отражены антикоррупционные усилия властей, не позже 31 декабря 2022 г.

Особую озабоченность ГРЕКО выражает в связи с участившимися за последние годы заявлениями о коррумпированности лиц, стоящих во главе госорганов и учреждений. И речь идет не только о Молдове, а о целом ряде стран. Представители высшего эшелона государственной власти и органов юстиции оказываются причастными к масштабным схемам хищения средств из бюджета и другим преступлениям коррупционного характера.

«Ни одно лицо, ни одно государство или учреждение не застраховано от коррупции. Политики, независимо от их политической принадлежности, должны подавать пример неподкупности, от них ожидают образцового поведения. Политики призваны служить народу, а не править им», ‒ говорит председатель ГРЕКО Марин Мрчела. По его мнению, задержки в выполнении рекомендаций в отношении членов парламента «в значительной степени объясняют, почему население крайне настороженно относится к политике ‒ и будет относиться еще более настороженно, если политики не повысят свой уровень соблюдения стандартов честности и неподкупности».

Какие рекомендации не выполнила Молдова?

У ГРЕКО по-прежнему масса вопросов к качеству законотворческого процесса: слишком много законов принимается без надлежащих консультаций и в ускоренном темпе. Уже длительный период времени сохраняется необходимость принять Кодекс этики и поведения для парламентариев, включая правила для различных ситуаций конфликта интересов, а также Кодекс парламентских процедур. Необходимы и инструкции о том, как с депутатами могут взаимодействовать другие субъекты. Кроме того, в Совете Европы обращают внимание, что сайт парламента так и не был обновлен, не заработала информационная система e-Legislația. От властей ждут систематической и своевременной публикации законопроектов и связанной с ними информации, чтобы способствовать конструктивному обсуждению законодательных инициатив в обществе и в парламенте.

Как отмечает ГРЕКО, важно обеспечить на законодательном уровне, чтобы иммунитет парламентариев не мешал расследованиям коррупционных преступлений, в которых они фигурируют. Хотя парламент голосовал за отмену депутатского иммунитета, когда поступали запросы Генпрокуратуры, во всех случаях не было четких и объективных критериев проведения этой процедуры и принятия решения. Ясные правила снятия парламентом депутатской неприкосновенности еще не приняты.

«В сентябре 2021 г. 63 депутата инициировали конституционные изменения, призванные сделать возможной отмену иммунитета без предварительного одобрения парламента, если законодатели совершили преступления в форме активной или пассивной коррупции, злоупотребили властью, незаконно обогатились или причастны к отмыванию денег. Это обращение было принято Конституционным судом. Таким образом, Закон о внесении изменений в Конституцию может быть рассмотрен парламентом через 6 месяцев после подачи законопроекта», - уточняют авторы доклада.

Отдельная тема – насколько заинтересованы власти в том, чтобы смог эффективно работать Национальный орган по неподкупности (НОН), который проводит проверки деклараций об имуществе и личных интересах депутатов, а также судей, прокуроров и других лиц, занимающих публичные должности. ГРЕКО отмечает, что законодательство об укреплении независимости и эффективности НОН все еще не принято.

Молдова не полностью выполнила и рекомендацию о формировании состава Высшего совета магистратуры (ВСМ). В частности, речь идет об объективных и измеримых правилах отбора членов Совета. Кроме того, властям следовало обеспечить, чтобы члены ВСМ, как судьи, так и представители гражданского общества, избирались на основе справедливой и прозрачной процедуры. Тоже самое касается процедуры прекращения полномочий членов ВСМ.

ГРЕКО констатировала, что власти РМ не выполнили до конца рекомендацию о «принятии адекватных мер, принимая во внимание судебную независимость, чтобы избежать назначения и продвижения на судебные должности кандидатов, представляющих риски неподкупности». Это также подразумевает, что решения ВСМ должны быть хорошо мотивированы и подвергаться судебному контролю. Среди задолженностей Молдовы – «принятие дополнительных мер для рассмотрения судебных дел без необоснованных задержек, повышения прозрачности и доступности информации о судебной деятельности».

Есть вопросы и в отношении органов прокуратуры. Вопреки рекомендациям и несмотря на недавние поправки, министр юстиции и председатель ВСМ остаются по должности членами Высшего совета прокуроров. По-прежнему не решена часть вопросов, связанных с обеспечением объективности, беспристрастности и прозрачности этого органа, а также с процедурами привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности. Четкие официальные правила, которые регулировали бы вопросы субординации прокуроров, до сих пор отсутствуют.

Что касается служителей Фемиды, в отчете ГРЕКО указано, что законопроект, предусматривающий проверку представителей судейского корпуса, не был принят. Тем не менее, проверка всех судей, прокуроров, членов ВСМ и Высшего совета прокуроров, а также ряда чиновников из органов по борьбе с коррупцией, по-прежнему рассматривается, как инструмент для восстановления доверия и улучшения качества правосудия.

От затягивания до имитации

Сегодня оценка ГРЕКО остается наиболее полным исследованием антикоррупционных усилий Молдовы, при этом основным источником информации для группы служат национальные органы власти. Эксперты отмечают, что последние десять лет в РМ формируется достаточно устойчивая система законодательства о предупреждении и борьбе с коррупцией. Тем не менее низкую оценку регулярно получает исполнение рекомендаций по обеспечению открытости госорганов и публичности информации, а также по внедрению положений, направленных на противостояние коррупции в парламенте и на политическом Олимпе. Очевидно, что стабильно низкое положение страны в профильных рейтингах во многом объясняется закрытостью и непрозрачностью чиновников, а также нежеланием внедрять нововведения, способные усложнить жизнь политическому классу.

Сквозной темой рекомендаций ГРЕКО оказалось этическое просвещение. В Молдове приняты типовые кодексы служебного поведения госслужащих в секторе юстиции, но для парламентариев этические правила не разработаны вовсе. Эксперты из года в год напоминают об этом вопросе, однако каких-либо заметных подвижек не происходит.

Еще одна проблема – закрытость и кастовость профессий в государственном секторе. Система найма госслужащих, в том числе судей и прокуроров, не способствует конкуренции при отборе кандидатов. В результате снижается качество кадров, формируются условия для конфликтов интересов, непотизма, игнорирования коррупционных преступлений. В ряде случаев невыполнение рекомендаций связано с затягиванием принятия необходимых законов, а то и имитацией соблюдения международных процедур без реального совершенствования законодательства.

По оценке национальных экспертов, опрошенных Noi.md, в действительности Молдова выполняет рекомендации еще хуже, чем считает ГРЕКО. Хотя итоговые отчеты с комментариями молдавской стороны публикуются в обязательном порядке, первичные сведения, которые власти РМ отправляют в Страсбург в качестве подтверждения выполнения рекомендаций, непубличны, в их обсуждении не участвуют независимые эксперты или представители гражданского общества, не всегда дается всесторонняя оценка выполнения рекомендаций. По мнению специалистов, более прозрачный процесс мониторинга позволил бы избежать многих ошибок. Они отмечают, что принятие доводов молдавской стороны без дополнительной проверки и консультаций с общественностью в дальнейшем может привести к обесцениванию антикоррупционных усилий.

Наши собеседники обращают внимание, что общий порядок мониторинга ГРЕКО также не предусматривает пересмотра результатов отчетов об исполнении после завершения раундов. Если ГРЕКО приходит к выводу, что Молдова выполнила свои обязательства в той или иной сфере, то раунд завершается и к вопросу уже не возвращаются. Предусмотренная регламентом ГРЕКО ad hoc процедура повторной оценки раунда к РМ не применялась.

Однако ничто не мешает государству принять новые решения, нивелирующие успехи от выполнения рекомендаций. Например, после внедрения положений о повышении независимости Высшего совета прокуроров подход к формированию этого органа в Молдове был пересмотрен, в результате чего многие эксперты отметили высокие риски его политизации. А эффективных санкций за такие действия ГРЕКО не предусматривает.

Другая тенденция, на которую обратили внимание целый ряд национальных экспертов и политологов – использование антикоррупционной повестки дня в узкополитических целях, как инструмента в предвыборной борьбе и способа давления на неугодных. В то же время отмечается, что антикоррупционная активность в нашей стране усиливается на фоне стремительного роста цен, энергетического кризиса и пандемии. Все чаще высказываются мнения, что борьба с коррупцией используется политическими игроками в качестве шоу для общественности и средства отвлечения от насущных проблем – этим в том числе объясняется отсутствие существенного прогресса в исполнении рекомендаций специализированных международных структур.

Алексей Дончу