Внешняя оценка судей и прокуроров: быть или не быть?

Реформы в секторе юстиции, предложенные новым правительством, включают в себя план аттестации молдавских судей и прокуроров. Этим способом власти, по словам президента Майи Санду, рассчитывают «очистить систему правосудия от коррумпированных элементов».

Данная тема присутствует в повестке дня более года, но ранее камнем преткновения был механизм внешней оценки судейского и прокурорского корпуса. Многие политики и представители сектора юстиции не соглашались с привлечением к аттестации иностранных специалистов, считая, что ее нужно проводить «своими силами». Эта точка зрения обосновывалась тем, что во всех странах, без исключения, случаев коррупции в судебной системе и юстиции в целом не меньше, чем в Республике Молдова, а также тем, что в нашей стране достаточно профессиональных, неподкупных юристов. Кроме того, опыт других стран показывает, что применение данного механизма не дало ожидаемых результатов: как правило, коррупционеры выдерживают этот экзамен и разными способами остаются в системе.

Теперь у Майи Санду и ее команды есть все рычаги, чтобы организовать оценку по собственным правилам.

В то же время, как обращают внимание эксперты, все реформы в юстиции необходимо проводить только в рамках Конституции, что в случае с внешней аттестацией судей и прокуроров сделать весьма проблематично.

«Более опасны, чем любые преступники»

В Партии «Действие и солидарность» (ПДС) заявляют о намерении провести внешнюю оценку как в судейском корпусе, так и в прокуратуре, чтобы повысить эффективность этих учреждений. Авторы инициативы отмечают, что в системе есть честные и высококвалифицированные специалисты, и им не стоит беспокоиться, в отличие от коррумпированных коллег, которые «допустили серьезные нарушения и злоупотребления», «продают свои решения и причиняют ущерб государству», «помогают избежать ответственности некоторым лицам, предоставляя им защиту».

По их мнению, во времена экс-лидера Демократической партии Владимира Плахотнюка появилась «каста неприкасаемых судей и прокуроров», которые продолжают работать в системе. Реформаторы выражают уверенность, что аттестация с участием зарубежных специалистов очистит коррумпированный сектор правосудия и будет гарантировать, что в нем останутся только честные и неподкупные люди. Инициатива объясняется тем, что Национальный центр по борьбе с коррупцией (НЦБК), специализированная прокуратура и Национальный орган по неподкупности (НОН) не в полной мере справляются со своей работой.

Намерение подготовить и провести внешнюю оценку представителей сектора юстиции подтвердила президент Майя Санду после заседания Высшего совета безопасности, которое было созвано 10 августа для обсуждения темы борьбы с коррупцией. «Если для этого понадобится изменить законодательство – мы изменим законодательство», - отметила глава государства.

Согласно предвыборной программе ПДС, нынешнее парламентское большинство утвердит Закон о внешней оценке судей и прокуроров в приоритетном порядке. Инициатива предполагает, что аттестация будет проводиться комиссией, состоящей из национальных и международных экспертов, бывших судей и прокуроров с безупречной репутацией, исходя из критериев профессионализма и неподкупности. Таким образом, предусмотрено создание структур, действующих параллельно с органами самоуправления, которые компетентны проводить оценку, – Высшим советом магистратуры и Высшим советом прокуроров.

Один из обсуждаемых вариантов предполагает, что аттестацию будет курировать специальный совет в составе пяти европейских экспертов и пяти специалистов из Молдовы, избранных парламентом. Он должен сформировать аттестационные комиссии и следить за их работой. Оценки при этом могут быть плановыми, которые проводятся раз в пять лет, и срочными, например, если чиновника хотят повысить в должности. Предусматривается проведение аттестации на закрытых заседаниях. Помимо анализа документов и досье должностного лица, с ним проводится собеседование. При этом судья или прокурор может отказаться от аттестации, однако это становится поводом для его увольнения.

По данным бывшего генсека администрации президента РМ Андрея Спыну, занявшего пост заместителя премьер-министра в правительстве Натальи Гаврилицы, законопроект о внешней аттестации в секторе юстиции поступит в парламент осенью. Он говорит о необходимости «начать внешнюю оценку судей как можно скорее, чтобы мы могли понять, кто из них должен покинуть систему, а кто останется, независимо от степени родства или другого типа связи». Спыну утверждает, что у коррумпированных представителей системы не будет шанса сохранить свои должности, а члены правящей партии не станут пользоваться «телефонным правом», чтобы влиять на вынесение решений по определенным делам.

Реформаторы допускают, что в результате очистки системы от коррумпированных персоналий страна может столкнуться с нехваткой судей и прокуроров, однако пока не предлагают каких-либо комплексных мер, которые помогли бы избежать кадрового дефицита. «Мы приведем новых лиц, мы найдем решение», - сказала по этому поводу Майя Санду в эфире общественного телеканала.

По мнению депутата ПДС Петра Фрунзе, даже если уволенных из судов, прокуратуры и полиции некем заменить, было бы разумнее, чтобы данные должности оставались временно вакантными, чем чтобы их занимали люди, грубо нарушившие закон. Он считает, что не менее 20% всего персонала сектора правосудия страны, как в судебной системе, так и в правоохранительных органах, должны уйти в отставку по собственному желанию либо быть уволенными. Парламентарий называет их «более опасными, чем любые преступники», отмечая, что при этом они являются «госслужащими и получают зарплату из налогов граждан».

«Нулевой коэффициент полезности»

Ранее инициатива о внешней оценке получила отрицательное заключение со стороны Высшего совета магистратуры (ВСМ). Главный орган судебной системы в целом поддержал проведение аттестации в судейском корпусе, но только на национальном уровне. ВСМ выступил против внешнего влияния на работу органов юстиции и в своем отзыве сформулировал общее видение судейского корпуса: аттестация должна проходить только «внутри системы». Как считает врио главы ВСМ Луиза Гафтон, для этого лишь нужно разработать четкие критерии, а также расширить состав и полномочия Коллегии по оценке деятельности судей и Судебной инспекции. Судьи, по ее словам, не боятся внешней аттестации, однако считают, что она не принесет ожидаемого результата. В настоящее время их оценивают раз в три года.

ВСМ предлагает предоставить ему специальным законом ключевые полномочия по проведению аттестации, которая должна касаться как неподкупности и честности судей, так и анализа их профессионализма и качества работы. Руководство судебной системы считает, что было бы хорошо оценить также состояние здоровья судей, которое проверятся и сейчас, но поверхностно.

Некоторые представители судейского корпуса полагают, что и действующих механизмов проверки их работы достаточно, чтобы оценить уровень честности, квалификации и профессионализма, а метод внешней оценки не приведет к каким-либо изменениям. Как отмечает судья Апелляционной палаты Бэлць Ион Талпэ, практически каждое решение проходит через фильтр вышестоящих инстанций, в том числе Высшей судебной палаты: «Там очень хорошо знают, что представляет собой каждый судья». По его мнению, в большинстве случаев этот механизм срабатывает достаточно успешно.

Главным рычагом воздействия на коррумпированных судей, как считает ВСМ, должны быть конституционные органы, уполномоченные расследовать эту категорию дел – Служба информации и безопасности, НЦБК и специализированная прокуратура, а также Национальный орган по неподкупности. И если они не справляются со своими функциями, то это повод задуматься об изменении подходов к их работе. Все эти структуры, как отмечает ВСМ, присылают «поверхностные ответы» про судей, которые претендуют на повышения, в результате отсутствуют формальные основания для отказа в назначении.

Судья Высшей судебной палаты Анатолий Цуркан называет идею проведения внешней оценки судей и прокуроров неудачной, считая, что через несколько лет все убедятся в ее нулевом коэффициенте полезности. Он напоминает, что в 2009-2011 гг. уже проводилась так называемая «очистка» судебной системы, когда политики говорили о необходимости избавиться от 80% судейского корпуса в целях борьбы с коррупцией. В результате, по словам Цуркана, система действительно обновилась, но это привело к ухудшению качества правосудия, повышению нагрузки на судей и удлинению сроков рассмотрения дел, при этом число претензий к судебным органам не уменьшилось.

Судья Апелляционной палаты Кишинева Владислав Клима говорит, что еще в 2019 г. Ассоциация судей выступила против проведения внешней оценки судейского корпуса. Он напоминает, что по мнению Венецианской комиссии, к такой чрезвычайной мере, как всеобщая аттестация, можно прибегнуть только если речь идет об очень плохом положении дел в судебной системе, и в любом случае для этого надо внести существенные изменения в законодательство. Клима считает, что в первую очередь реформа юстиции должна быть направлена на улучшение качества судопроизводства, что не может быть достигнуто путем массовой «очистки» судебной системы.

Мнения представителей антикоррупционных структур разделились, но большинство из них все же выступает за внутреннюю аттестацию в секторе юстиции. НОН считает, что он способен проверить возможные конфликты интересов и имущество стражей законности, так как обладает достаточным объемом информации для «создания портрета судьи или прокурора, которого оценивают». Результативность этой работы снижают недостаточные полномочия и отсутствие эффективного сотрудничества со стороны Высшего совета магистратуры. Есть случаи, когда инспекторы жалуются в ВСМ на судей, допустивших нарушения в декларациях, но против них ничего не предпринимается. В то время как закон предусматривает жесткие дисциплинарные меры, вплоть до увольнения из системы.

«Едва ли это произойдет в Молдове»

Глава Центра юридических ресурсов Молдовы Владислав Грибинча полагает, что парламент не сможет так быстро проголосовать за механизм внешней оценки судей. По его словам, для принятия законопроекта понадобится не менее двух заключений Венецианской комиссии Совета Европы по данному вопросу. Эксперт не исключает, что Венецианская комиссия попросит правящую партию найти конституционное большинство для этой инициативы, поскольку необходимо приостановить полномочия Высшего совета прокуроров и Высшего совета магистратуры.

Грибинча расценивает шансы на внесение до марта следующего года необходимых изменений в законодательство по данному вопросу как очень низкие. При этом сам механизм внешней оценки может быть сформирован не раньше, чем к маю 2022 г., а первые аттестации судей возможны только будущим летом. По его словам, к тому моменту должна быть сформирована внешняя оценочная комиссия, а найти 12-15 неподкупных и авторитетных фигур не так просто. «ПДС не имеет права провалить эту реформу. Оценка проводится только один раз в столетие», - говорит юрист.

Эксперты обращают внимание, что все реформы в юстиции необходимо проводить только в рамках Конституции, что в случае с внешней аттестацией судей и прокуроров сделать весьма затруднительно. При нынешнем составе парламента правящей партии будет сложно найти поддержку для внесения поправок в Основной закон по этому деликатному вопросу. Ранее депутаты ПСРМ и Партии «Шор» отказались поддержать инициативу ПДС, полагая, что в ином случае Молдова станет полностью зависимой от внешнего контроля, и представители других стран получат возможность воздействовать на сектор юстиции и принимаемые решения. Повлиять на развитие событий может и Конституционный суд (КС), которому также предстоит высказаться на данную тему.

«К внешней оценке можно прибегнуть лишь в случае, если будет найдена формула, соответствующая Конституции», - подчеркивает бывший председатель КС Александр Тэнасе. В то же время он выражает уверенность, что это не решит проблему. «К внешней оценке в системе юстиции прибегли только в двух странах – в Албании и Украине. В обоих случаях это не дало ожидаемых результатов, и едва ли это произойдет в Молдове», - считает Тэнасе. Ссылаясь на опыт других стран, он говорит, что, как правило, коррумпированные судьи выдерживают этот экзамен и разными способами остаются в системе.

Политический комментатор Дионис Ченуша считает, что, если представители партии большинства в парламенте взяли на себя обязательство навести порядок в правосудии, они должны сначала обеспечить хорошую подготовку будущих судей и прокуроров. Ведь если многие покинут свои должности, на их места должны прийти другие специалисты. «Если применить албанскую модель оценки сотрудников судебных органов, то около 50% могут уйти из системы. Учитывая этот показатель, необходимо обеспечить целостный и эффективный процесс подготовки будущих судей и прокуроров, получивших образование дома, но с внешней помощью, с применением строгих антикоррупционных мер в университетской среде», - отметил он в соцсети. По мнению Ченуши, прогресс может быть достигнут, если все продумано до мелочей. Другими словами, реформа должна начинаться с учебных заведений, которые готовят будущих судей и прокуроров.

В то же время член исполкома партии «Гражданский конгресс» Марк Ткачук со своей страницы в соцсети призвал к люстрации представителей судейского и прокурорского корпуса. «Молдова нуждается в жестких, общественно одобренных репрессиях, которые должны затронуть большинство судей, прокуроров и чиновников. Такая практика называется люстрацией – законодательным ограничением прав. Наказывать нужно самым суровым образом и в соответствии с законом. За взятки, растраты, воровство, несоответствие доходов расходам и незаконное обогащение чиновники должны отвечать. У нас прописаны очень неплохие законы. Но что-то мешает их исполнять», - написал Ткачук.

Виктор Суружиу