Лишение депутатского иммунитета: законопроект, который потерпит фиаско

В истории независимой Молдовы сложно вспомнить выборы, накануне которых политики не обещали бы снять депутатскую неприкосновенность. Вот и сейчас одна из первых же инициатив о внесении поправок в Конституцию, предложенных правящей партией, направлена на ограничение иммунитета народных избранников.

Эта тема эксплуатируется в Молдове с завидной регулярностью и фигурировала в повестке дня парламентов разных созывов не менее пяти раз. Последняя инициатива такого рода принадлежала Демократической партии и в 2017 г. была представлена как часть стратегии по реформированию политического класса и обеспечению неподкупности парламентариев.

Эксперты сходятся во мнении, что этот законопроект правящей партии, как и все предыдущие попытки ограничения депутатского иммунитета, потерпит фиаско: для утверждения поправок в Конституцию нужно не менее 68 голосов, в то время как у ПДС их 63. Крайне маловероятно, что парламентская оппозиция, которая постоянно обвиняет власти в попытках политизации правоохранительной системы и инициирования заказных расследований, согласится поддержать отмену иммунитета.

Популизм и борьба с коррупцией

В силу своего статуса депутат обладает многочисленными привилегиями. Их задача – защита от давления, гарантия свободного исполнения мандата и независимости. В частности, Конституция и Закон о статусе депутата запрещают задержание народного избранника, его арест и обыск, за исключением случаев, когда он застигнут на месте преступления. Всем этим действиям должно предшествовать одобрение со стороны парламента. Отмена иммунитета допускается в исключительных случаях тайным голосованием депутатов по запросу генерального прокурора.

По логике закона, иммунитет, защищающий народных избранников от уголовного и административного преследования, считается одной из основных гарантий их безопасности и дает им возможность оставаться независимыми в суждениях и поступках. Помимо депутатов, к тем, в отношении кого действует «особый порядок судопроизводства», относятся глава государства, все категории судей, аудиторы Счетной палаты и в ряде случаев некоторые другие лица. Закон надежно охраняет их от оперативно-розыскных и следственных мероприятий.

Ограничение депутатской неприкосновенности министр юстиции Сергей Литвиненко называет среди приоритетных задач, которые стоят перед правительством. Нынешняя инициатива по отказу от иммунитета объясняется желанием противостоять коррупции и обеспечить равенство всех граждан перед законом, вне зависимости от того, какие должности они занимают. Законопроект, предусматривающий упрощение механизмов парламентского иммунитета и конфискации у чиновников имущества, происхождение которого они не могут доказать, был разработан в начале августа и ждет заключения Конституционного суда (КС). Он предусматривает, что иммунитет не действителен в случае причастности народного избранника к отмыванию денег, коррупции, торговле влиянием, незаконному обогащению.

Многие аналитики ставят под сомнение успешность реализации этой идеи и ряда других проектов в области реформирования юстиции и борьбы с коррупцией, прежде всего тех, что предполагают внесение поправок в Конституцию. Опыт других правительств показывает, что большинство таких инициатив носит популистский характер и терпит фиаско из-за отсутствия достаточной поддержки в парламенте на фоне низкого уровня договороспособности политической элиты, в особенности тех, кто пребывает у власти. Мнения о популизме звучат и в этот раз: эксперты сомневаются, что авторы проекта отказались бы от неприкосновенности, если бы они находились в оппозиции и не располагали уверенным большинством голосов в законодательном органе.

Закон, которым может быть изменена Конституция, в первом чтении утверждается простым большинством. Во втором и третьем чтении понадобится две трети голосов депутатов (68 из 101). Поскольку по итогам выборов правящая партия получила 63 мандата, для утверждения поправок в Основной закон ПДС необходимо еще пять голосов. Согласно ст. 141 Конституции, законопроекты о внесении изменений в Высший закон представляются в парламент только вместе с заключением КС, принятым не менее, чем четырьмя судьями. Парламент вправе принять закон о внесении поправок в Конституцию не ранее шести месяцев после внесения в парламент – такой период предоставлен в целях избежания спешки и обеспечения широкого обсуждения предложенных изменений, как на уровне парламентских фракций, так и гражданским обществом.

Если в течение года конституционный закон не принимается парламентом, законодательная инициатива считается утратившей силу и автоматически переходит в категорию отозванных законопроектов. До сих пор к такому финалу приходили все поправки в Конституцию об отмене или ограничении депутатской неприкосновенности, с которыми регулярно выступали пришедшие к власти партии. Когда истекает срок рассмотрения законопроекта, все действия и обсуждения, связанные с ним, считаются недействительными и реанимировать его можно только путем разработки нового документа.

«Своих» прокурорам не сдают

Последняя инициатива такого рода принадлежала Демократической партии и была представлена бывшим спикером Андрианом Канду как часть стратегии по реформированию политического класса и обеспечению неподкупности парламентариев. Поправки в Конституцию были одобрены в марте 2017 г. в первом чтении, однако на этом история законопроекта закончилась. Вскоре он был исключен из повестки дня в связи с истечением срока рассмотрения, поскольку с момента регистрации прошло более года. Демократы заявили, что не намерены отказываться от идеи отмены парламентской неприкосновенности и дадут старт разработке нового законопроекта, который еще раз пройдет через все процедуры, в том числе КС. Но этого так и не произошло.

Ранее в похожей ситуации оказалась Либерально-демократическая партия. В рамках одной из избирательных кампаний депутаты от ЛДПМ обещали добровольно и в полном составе отказаться от парламентской неприкосновенности. В 2012 г. они разработали соответствующий законопроект о внесении поправок в Конституцию, но демократы и либералы его не поддержали, - несмотря на то, что в тот период вместе с ЛДПМ входили в правящий альянс.

В ответ на опасения об отсутствии необходимой поддержки со стороны оппозиции, председатель парламента Игорь Гросу не исключает, что инициативы ПДС относительно поправок в Конституцию можно будет утвердить при помощи голосов депутатов из Блока коммунистов и социалистов. В одном из комментариев он допустил, что кто-то из оппозиционных депутатов поддержит инициативы, выдвинутые правящей партией, «потому что мы все говорим о чистом парламенте, об избавлении от коррупционного балласта».

Однако законопроект, представленный парламентским большинством, был раскритикован оппозицией, которая посчитала его «политической дубинкой», отметив, что ПДС пытается взять под контроль систему правосудия в Молдове и все правоохранительные органы, чтобы использовать этот рычаг для запугивания и репрессий против неудобных депутатов. За последние 20 лет правоохранители направили в парламент несколько десятков запросов о лишении депутатов неприкосновенности, при этом за редким исключением они касались депутатов от оппозиции: как правило, правящие партии «своих» правоохранителям не сдают.

У парламентской оппозиции есть повод беспокоиться: ранее на пресс-конференции генпрокурор Александр Стояногло сообщил о требовании президента Майи Санду возбудить уголовные дела против ряда политиков, прозвучавшем на заседании Высшего совета безопасности 10 августа. Как он отметил, в этом списке были названы имена членов Блока коммунистов и социалистов Игоря Додона, Зинаиды Гречаный и Владимира Воронина. Коммунисты, скорее всего, припомнят и неоднократные попытки лишить парламентской неприкосновенности лидера ПКРМ Владимира Воронина, проходившего по делу о массовых беспорядках 7 апреля 2009 г.

Оппозиция ссылается на опыт большинства европейских стран, где считают, что депутатский иммунитет – необходимый элемент статуса народного избранника, обеспечивающий его независимость и возможность выполнять свои полномочия без оглядки на отношения с властью или правоохранительными органами. Почти во всех странах Евросоюза институт парламентской неприкосновенности существует, хоть и в разных формах.

Как утверждают противники идеи отмены депутатского иммунитета, лишение особого статуса может нанести вред парламентариям. Чтобы отмена неприкосновенности действовала правильно, она должна быть точечной. Полная же ликвидация иммунитета в какой-то степени лишит депутатов возможности доносить до своих избирателей справедливую и объективную информацию. Исполнительная власть имеет достаточно рычагов для того, чтобы спровоцировать фабрикацию уголовных дел, судебное преследование и заключение под стражу. Есть риск, что в условиях политической нестабильности обычная борьба за влияние и власть будет маскироваться под антикоррупционную, такие прецеденты в Молдове уже имели место.

«Иммунитета не должно быть ни у генпрокурора, ни у президента»

В то же время генеральный прокурор Александр Стояногло выступил с рядом законодательных инициатив, которые в ближайшее время предложит парламенту для улучшения борьбы с коррупцией. Он предложил снять иммунитет со всех чиновников, не только с депутатов. «Все должны быть равными перед законом, неприкосновенности не должно быть ни у генпрокурора, ни у главы государства», - отметил Стояногло.

Вместе с тем, по мнению Генеральной прокуратуры, до сих пор достаточно эффективно применялся действующий механизм снятия неприкосновенности с парламентариев, фигурирующих в уголовных делах. Однако прокуратура впервые столкнулась с ситуацией, когда лишенные иммунитета депутаты снова были избраны в парламент. Речь идет о представителях Партии «Шор», которым были предъявлены обвинения в совершении ряда преступлений, связанных с финансовыми махинациями и злоупотреблениями.

Но и при таком раскладе, как считает Генпрокуратура, проблем возникнуть не должно. Хотя, по мнению прокуроров, в этом нет необходимости, может быть рассмотрен вариант инициирования процедуры повторного лишения депутатской неприкосновенности тех народных избранников, кто фигурирует в уголовном производстве. Согласно ст. 69 Конституции РМ, статус депутата прекращается с даты законного заседания новоизбранного парламента. Соответственно, полученное ранее одобрение на направление в суд материалов уголовных дел в отношении ряда депутатов оставалось в силе до тех пор, пока не приступил к работе нынешний законодательный орган. Первое заседание парламента XI созыва состоялось 26 июля.

В заявлении по этому вопросу Генпрокуратура разъясняет, что по делу депутата от Партии «Шор» Петра Жардана уголовное расследование завершено и дело передано в суд 21 июня 2021 г., в отношении его коллеги по партии депутата Дениса Уланова – расследование тоже завершено, после ознакомления с материалами уголовного дела материалы отправлены в суд по месту жительства в конце июля. Оба парламентария потеряли иммунитет в марте нынешнего года. Снять с них неприкосновенность потребовал Александр Стояногло, чтобы прокуратура могла провести следственные мероприятия.

Жардан, напомним, обвиняется в злоупотреблении служебным положением в особо крупных размерах, совершенном в интересах организованной преступной группы и в ущерб интересам Международного аэропорта Кишинева. Уланову инкриминируют мошенничество и отмывание денег, также с отягчающими обстоятельствами – в особо крупных размерах и в интересах преступного сообщества. Говоря о том, в чьих интересах действовали нынешние депутаты, прокуратура имеет ввиду «организованную преступную группировку Илана Шора». В частности, по словам генпрокурора, Жардан разработал план, чтобы минимизировать стоимость концессии аэропорта, а также заплатил 4,8 млн леев страховой компании со счетов аэропорта, тогда как эти расходы должны была нести компания-концессионер.

Что касается лидера Партии «Шор», депутата Илана Шора, Генпрокуратура отмечает, что в отношении него имеются нерассмотренные уголовные дела как на стадии уголовного преследования, так и на этапе судебного разбирательства, которое не может быть завершено из-за уклонения Шора. Он был приговорен в июне 2017 г. к семи годам и шести месяцам лишения свободы с отбыванием срока в пенитенциарии полузакрытого типа за отмывание денег и мошенничество в особо крупных размерах по делам о невозвратных кредитах, выданных в 2014 г. Banca de Economii. В 2019 г. Шор незаконно выехал из страны через кишиневский аэропорт, не пройдя таможенный и пограничный контроль. Его дело находится на рассмотрении в апелляционной инстанции с сентября 2018 г.

В связи с этим позиция прокуратуры заключается в том, что после получения одобрения парламента на все уголовно-процессуальные действия в отношении этих депутатов нет необходимости повторно обращаться для получения нового согласия. В то же время, исходя из сложности и резонанса этой темы, отсутствия прецедентов, чтобы избежать толкования и применения правовых норм в ущерб надлежащему отправлению правосудия и унифицировать будущую практику, прокуратура обратится в новый парламент для толкования закона, и в зависимости от его позиции примет решение о необходимости повторного обращения с ходатайством о снятии депутатского иммунитета.

Ион Мунтяну