Конституционный суд оказался в деликатной ситуации

Поправки в избирательное законодательство, которые позволяют организовать республиканский консультативный референдум в тот же день, что и парламентские выборы, были промульгированы президентом Игорем Додоном и вступили в силу.

Эксперты отмечают высокую вероятность того, что закон попадет в повестку дня Конституционного суда Молдовы (КС), который будет поставлен перед необходимостью искать баланс между инициативой властей и своими собственными вердиктами. Деликатность ситуации заключается в том, что четыре года назад КС однозначно высказался против проведения выборов и референдума в один день, посчитав, что это идет вразрез с интересами электората. В то же время на протяжении последних лет КС проявлял невиданную гибкость в толковании как своих постановлений, так и положений Конституции, что он вполне может продемонстрировать и на этот раз.

Выборы плюс референдум

Парламентские выборы в Молдове запланированы на 24 февраля 2019 г., они впервые будут проходить по смешанной избирательной системе. На этот же день теперь намечен и республиканский консультативный референдум. Изменения и дополнения в Кодекс о выборах, вокруг которых развернулись дискуссии, были приняты парламентом в прошлом месяце голосами 54 депутатов. Они также предусматривают отмену запрета на агитацию накануне и в день голосования.

Среди поправок были и изменения в статью 145 Кодекса о выборах, регулирующую ограничения по проведению республиканского референдума. В ней говорилось, что плебисцит «не может состояться в течение 60 дней, предшествующих, и 60 дней, следующих за днем проведения парламентских, президентских и всеобщих местных выборов». Согласно поправке, внесенной депутатом Сергеем Сырбу, в день выборов можно организовать республиканский референдум.

Кроме того, при рассмотрении законопроекта между первым и вторым чтением депутаты-демократы Сергей Сырбу и Валентина Булига внесли в проект поправку, которая меняет положения еще одной статьи Кодекса о выборах. В ней говорится, что избирательные округа при проведении плебисцита формируются на основе районов республики, которые не совпадают с одномандатными округами при проведении парламентских выборов. Поправка предусматривает исключение из этого правила: если референдум проходит одновременно с парламентскими выборами, округа формируются в соответствии с теми же требованиями, что и для выборов.

Ряд оппозиционных политиков и экспертов предполагали, что президент Игорь Додон попытается заблокировать инициативу ДПМ о проведении референдума одновременно с выборами. В случае отказа главы государства подписать закон и его возвращения в парламент, у депутатов не осталось бы времени для реализации этой идеи. С 30 ноября парламент, по закону, не может принимать органические законы, а значит, и голосовать за проведение референдума. Вопреки этим ожиданиям президент промульгировал поправки в избирательное законодательство своим указом от 23 ноября.

Спустя неделю, 30 ноября, закон был опубликован в Monitorul Oficial и вступил в силу. В тот же день голосами 61 депутата парламент одобрил проведение республиканского консультативного референдума в день парламентских выборов. Избирателям предложат высказаться о сокращении количества депутатов с 101 до 61. На референдум также вынесут вопрос о возможности отзыва гражданами парламентариев, если последние «не выполняют должным образом свои обязанности».

Кому поможет императивный мандат?

По мнению Сергея Сырбу, одного из авторов поправок, проведение плебисцита одновременно с выборами позволит узнать мнение народа по этим важнейшим вопросам с минимальными расходами. «Дополнительно потратиться придется только на печать бюллетеней», - уточнил он. В ДПМ подсчитали, что 61 депутат – оптимальная цифра, «чтобы не было лишних, которые спят или непонятно чем занимаются» и в то же время была «обеспечена функциональность органов парламента».

Многие оппозиционеры и эксперты выразили возмущение по поводу этой инициативы, считая, что если депутаты не будут иметь гарантий сохранения мандата, то станут более зависимыми и ими будет легко манипулировать. Они ссылаются, в частности, на рекомендации Совета Европы и Венецианской комиссии, которые неоднократно подчеркивали неприемлемость императивного мандата для демократических стран, в особенности на постсоветском пространстве. В Совете Европы связывают появление подобных инициатив с целью усилить позиции правящих партий.

По мнению директора Ассоциации за демократию через участие (ADEPT) Игоря Боцана, гражданам может понравиться идея о возможности отзыва депутатов и сокращении числа госслужащих, однако не факт, что она окажется эффективной в нынешних условиях. Он считает, что она направлена на усиление позиции Демократической партии. Политолог напоминает, что в Румынии в 2009 г. в день президентских выборов по инициативе действующего главы государства Траяна Бэсеску был проведен референдум, одним из вопросов которого стало сокращение числа депутатов. «Каких-либо изменений в румынском парламенте так и не произошло, но в тот момент инициатива Бэсеску помогла ему остаться президентом», - отмечает Боцан.

Парламентские нравы

Многие обращают внимание на то, что инициатива об одновременном проведении выборов и референдума появилась в последний момент, и даже не все депутаты успели осознать, о чем идет речь. Поспешность и таинственность, которой сопровождалось продвижение поправок, эксперты объясняют не только наличием соответствующих рекомендаций европейских институтов, которые не поощряют подобные изменения, но и постановлением КС от 22 сентября 2014 г. по инициативе пересмотра ряда статей Конституции РМ через республиканский референдум. В нем конституционные судьи приходят к однозначному выводу, что организация выборов и плебисцита в один день ведет к ограничению избирательного права граждан Молдовы.

Игорь Боцан удивляется «нравам, которые бытуют в сегодняшнем законодательном органе». По его мнению, заинтересованные лица не могли не знать, что Конституционный суд еще несколько лет назад признал неправомерным проведение референдума в день выборов. Поэтому, как отмечает политолог, «данные инициативы продвигались в парламенте практически втайне». Боцан обращает внимание на то, что даже заключение по ним давала не профильная парламентская комиссия, как это обычно происходит, а комиссия по социальной защите, здравоохранению и семье, возглавляемая Валентиной Булига.

Депутат от ПСРМ Владимир Цуркан говорит, что норма, позволяющая провести референдум в день выборов, была введена незаметно, «путем покрытия других положений законопроекта». В результате, по словам Цуркана, он, как и многие другие парламентарии, поначалу не обратил внимания на эти изменения и осознал их позднее, когда закон уже был опубликован и стал обсуждаться. Депутат напоминает о решении КС 2014 г., отмечая, что ведение других избирательных мероприятий наряду с парламентскими выборами может отвлечь внимание электората от самих выборов.

Каковы выводы Конституционного суда?

Если обратиться к постановлению КС 2014 г., то отдельная его часть действительно посвящена теме одновременного проведения референдума и парламентских выборов. В решении говорится, что речь идет о двух, различных по своей природе, демократических формах проявления воли народа. Судьи отмечают, что в принципе совмещение различных избирательных действий не запрещается и не является новшеством в демократических странах, о чем свидетельствуют многочисленные примеры. В то же время КС подчеркивает, что промежутки между избирательными действиями нацелены на свободное формирование мнения и предотвращение путаницы в голове избирателей.

Судьи полагают, что совмещение может затруднить реализацию избирательного права и, в конечном итоге, привести к его ограничению. При одновременном проведении парламентских выборов и референдума гражданам предстоит решать более сложную задачу – голосовать по нескольким бюллетеням, а это значит, что каждому избирателю понадобится заметно больше времени для голосования. Эти и другие обстоятельства, по мнению КС, значительно усложняют электоральный процесс. Судьи ссылаются на рекомендации Венецианской комиссии, по которым процедура голосования должна быть как можно проще, чтобы оставлять избирателям полную свободу для волеизъявления.

В своем вердикте 4-летней давности КС допускает, что совмещение парламентских выборов с референдумом продиктовано и желанием сократить затраты, учитывая экономическое положение страны и то, что источником этих расходов является госбюджет. Однако, по мнению судей, важность этого довода даже в условиях экономического кризиса, хотя и является бесспорной, не может служить аргументом для ограничения реализации прав и свобод или для поддержки мер, затрагивающих основы правового государства. В 2014 г. КС даже направил в парламент представление, где потребовал устранить двусмысленности из Кодекса о выборах, чтобы не допустить совмещения выборов с референдумом.

Еще один момент, на который обратил внимание КС, касается обязательства Молдовы о направлении на экспертизу в Совет Европы всех законопроектов, связанных с демократическими институтами – до их принятия. Как и проект 2014 г., последние поправки в Кодекс о выборах не прошли через европейскую экспертизу.

КС перед дилеммой

В Минюсте недвусмысленно дают понять, что в подобных ситуациях дискуссии не уместны и приоритет принадлежит позиции Конституционного суда. Госсекретарь ведомства Николай Ешану говорит, что Конституция уполномочивает КС толковать ее положения, и в случае разногласий преобладающее мнение принадлежит Конституционному суду. По его словам, парламент может иметь другое мнение и вмешаться в качестве законодателя, чтобы изменить конституционные положения, но в то же время он обязан и выполнять решения КС. Как отмечает Ешану, постановления КС не могут быть поставлены под сомнение, в ином случае, по его мнению, подрываются принципы правового государства.

Как полагают эксперты, в деликатной ситуации оказался не только сам КС, в повестку дня которого может попасть вопрос о конституционности новой редакции Кодекса о выборах, но и парламент, которому в общем-то следует показывать пример другим органам публичной власти в соблюдении положений Конституции, в том числе интерпретированных КС. С одной стороны, презюмируется, что решения КС не могут быть поставлены под сомнение. С другой стороны, очевидна заинтересованность властей в реализации предложенной инициативы. Вместе с тем, в адрес конституционных судей в последние годы неоднократно звучали публичные обвинения в вынесении «заказных» решений с политической подоплекой.

Примечательно, что в одном из своих постановлений КС установил, что, по сути, его вердикты являются единым целым с Конституцией, что его интерпретирующие решения равнозначны Конституции. Юристы тогда посчитали, что КС присвоил себе полномочия, которые ему не принадлежат, однако факт остается фактом: Конституционный суд регулярно собственными решениями расширяет свою компетенцию.

В то же время эксперты напоминают, что КС на протяжении последних лет уже проявлял гибкость в толковании как собственных постановлений, так и положений Конституции, что вполне может продемонстрировать и на этот раз. В частности, в марте 2016 г. КС пришел к выводу, что принятая еще в 2000 г. конституционная реформа, устанавливавшая избрание президента парламентом, является неконституционной. По словам экс-председателя Конституционного суда Виктора Пушкаша, до того момента «юриспруденция КС в течение более 20 лет не знала ни одного случая пересмотра своих собственных актов о пересмотре конституционного законодательства».

Несмотря на это, в 2016 г. КС была представлена новая позиция, которая вызвала недоумение и множество вопросов у многих специалистов в Молдове и за рубежом, включая бывших судей Конституционного суда. Согласно этой позиции, КС может в любое время вернуться к своему решению и изменить его, и более того, вправе перетолковать Конституцию «в зависимости от изменений в обществе». Чтобы узнать, как поступит КС на сей раз, осталось подождать совсем немного. Эксперты полагают, что в ближайшее время этот вопрос попадет в повестку дня единственного в Молдове органа конституционной юрисдикции.

Виктор Суружиу