С одной стороны, исполнительная власть категорически не согласна с выводами КС, поскольку инициатива была согласована со всеми заинтересованными игроками и признана соответствующей международным стандартам. Ранее законопроект получил положительную оценку со стороны партнеров по развитию, пройдя через фильтр Венецианской комиссии Совета Европы. В Минюсте полагают, что таким образом КС блокирует не только реформу юстиции в Молдове, но и фактически всю страну, которая в условиях пандемии особенно остро нуждается во внешней финансовой помощи. По оценкам властей, в результате последних решений КС бюджет только в этом году не досчитается более 6 млрд. леев.
С другой стороны, не имея эффективных рычагов для противостояния с единственным в Молдове органом конституционной юрисдикции, правительство вынуждено подчиниться его предписаниям и вынести на обсуждение новый пакет поправок в Конституцию. Он уже одобрен и вскоре будет внесен в повестку дня КС. На кону, помимо выполнения международных обязательств страны в области реформы юстиции, получение второго транша макрофинансовой помощи ЕС. В отношении нового законопроекта кабмин снова заручился поддержкой партнеров по развитию.
Что предусматривает инициатива правительства?
Проект поправок в Конституцию, вокруг которого развернулись дебаты, на протяжении нескольких лет числится среди «долгов» молдавских властей по внедрению реформы юстиции. Он направлен на выполнение законодательных мер, предусмотренных в Плане действий по реализации Стратегии реформирования сектора правосудия на 2011-2016 гг. Аналогичный проект был зарегистрирован в парламенте в январе 2018 г. Однако он был признан недействительным, поскольку его не утвердили в течение одного года с момента представления инициативы о внесении поправок.«Проект в том виде, в котором он был представлен на утверждение в КС, соответствует нашим международным обязательствам, каждое слово согласовывается с партнерами страны, этот проект также является обязательством РМ в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании с ЕС (международное соглашение, одобренное правительством и ратифицированное парламентом в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии). В то же время этот проект направлен на погашение ряда долгов страны, указанных в отчетах GRECO», - сообщил на своей странице в соцсети министр юстиции Фадей Нагачевский.
Проект конституционного закона, отвергнутый КС, предусматривает назначение судей до достижения предельного возраста президентом страны по предложению Высшего совета магистратуры (ВСМ). В настоящее время судьи, на первом этапе, утверждаются в должности сроком на пять лет. По истечении этого периода они назначаются до достижения предельной возрастной планки. Вместе с тем поправки содержат положение о том, что глава государства вправе отклонить предложенную ВСМ кандидатуру только один раз.
В то же время вводится новое положение о том, что решения о назначении судей и об их карьере «должны приниматься на основе объективных, основанных на заслугах критериев и прозрачной процедуры в соответствии с законом». Также указано, что «судьи обладают только функциональной неприкосновенностью по закону».
Предлагаются изменения не только в порядке назначения судей и руководителей судов, но и в составе Высшего совета магистратуры. В него войдут 12 членов – судьи, избираемые общим собранием судей, а также представители гражданского общества. Речь идет о «лицах, обладающих высокой профессиональной репутацией и добросовестностью, с опытом в области права или в другой соответствующей области, которые не работают в органах законодательной, исполнительной или судебной власти и не связаны с политикой». Они будут избираться или назначаться сроком на шесть лет без возможности получить два мандата подряд. Таким образом, меняется срок полномочий членов ВСМ – с четырех до шести лет. Глава Высшей судебной палаты, генпрокурор и министр юстиции исключаются из состава органа самоуправления судей.
В проекте также указано, что при составлении, утверждении и изменении бюджета судов требуется консультативное заключение ВСМ. Сейчас Конституция не предусматривает таких консультаций, бюджеты определяются парламентом. Инициатива содержит и другие поправки, направленные на регулирование судебной системы, повышение ее независимости и минимизацию политического влияния на деятельность судей.
Какова позиция Конституционного суда?
22 сентября 2020 г. КС дал отрицательное заключение на законопроект правительства о реформе сектора юстиции. Председатель суда Домника Маноле заявила о ряде нарушений со стороны исполнительной власти при подготовке обращения в КС. По ее словам, инициатива внесена с отступлением от некоторых положений Конституции. В частности, на дату регистрации постановление правительства не было опубликовано в Monitorul Oficial, как это предусмотрено п. 4 ст. 102 Конституции. Следовательно, как считают в КС, «решения, принятого правительством, не существует». В таких условиях, по мнению судей, проект нельзя передать на утверждение в парламент и следует возвратить на доработку.«Изменения в главу Конституции «Судебная власть» направлены на укрепление судебной системы и независимости судей. Некоторые предложения были поддержаны, некоторые одобрены КС частично, а некоторые – отклонены», - отмечает Маноле. К девяти положениям законопроекта у КС претензий нет. Они касаются аннулирования пятилетнего срока при назначении судей, положения о назначении парламентом председателей и вице-председателей судов, обязательного стажа в 10 лет для назначения судьей Высшей судебной палаты, назначения членов ВСМ на шесть лет с запретом получения повторного мандата.
КС согласился с тем, что президент вправе единожды отклонить предложение ВСМ о назначении судей, а при повторном выдвижении того же кандидата обязан его назначить. В то же время, по мнению суда, ст. 116 Конституции не содержит определенности для возможных ситуаций, когда президент повторно отклоняет кандидатуру на пост судьи. КС предлагает доработать этот механизм и исключить потенциальные блокировки при назначении судей главой государства.
КС частично одобрил инициативу о пересмотре ст. 122 Конституции, согласно которой предлагается увеличить срок мандата членов ВСМ с четырех до шести лет, но ограничить срок пребывания в должности одним мандатом. «Конституционный суд считает, что разделение членов ВСМ по принципу шесть представителей судебной системы и шесть представителей академической среды, а также исключение из состава ВСМ председателя Высшей судебной палаты, генерального прокурора и министра юстиции вписывается в нормы пересмотра Конституции», - говорит Домника Маноле.
В то же время КС выразил сомнения относительно требований к кандидатам в члены ВСМ, включая их непричастность к политике. КС считает, что для соответствия этому критерию достаточно, чтобы претенденты не были членами партий. Кроме того, в решении КС отмечается, что действие мандата уже избранных членов ВСМ не должно быть прекращено в связи с вступлением в силу новых требований к кандидатам на эту должность. Законопроект правительства, разработанный с учетом мнения Венецианской комиссии, предусматривал, что полномочия членов ВСМ из академической среды прекращаются сразу после вступления поправок в силу, в отличие от мандата представителей судейского корпуса.
«Изменение Конституции – особо важная для государства и для граждан процедура. К этому процессу надо подойти с максимальной ответственностью и при участии всех государственных учреждений. Предложенный правительством законопроект о внесении поправок в Конституцию должен быть доработан с учетом решения КС. После этого он должен быть снова представлен в КС, и только после получения положительного заключения может быть внесен в парламент», - подчеркивает Маноле.
Реакция властей и новый законопроект
В эфире передачи «Президент отвечает» в социальных сетях Игорь Додон подчеркнул, что отрицательное заключение КС на законопроект о внесении поправок в Конституцию «ведет к блокированию реформы на какое-то время». «Я не комментирую решение КС с юридической точки зрения. Были и другие решения, с которыми я не был согласен. Реформа юстиции остается для нас приоритетом. Раньше нас критиковали за то, что мы блокируем реформу юстиции. КС сформирован в прошлом году, во главе был назначен представитель оппозиции, по политическим критериям. Нужно ясно говорить о том, кто блокирует реформу юстиции, а не метать стрелы в президента и власть», - сказал Додон.На брифинге после решения КС министр юстиции Фадей Нагачевский в выражениях не стеснялся. «Законопроект должен был служить базой для реформы судебной системы в Молдове. Он был разработан на основе рекомендаций Венецианской комиссии. Такое решение КС блокирует реформу юстиции и делает невозможным выполнение Молдовой своих международных обязательств», - заявил министр. Он обратил внимание, что решение КС было принято в предвыборный период, спустя три месяца после обращения. Министр отметил, что «проект, переданный в КС, до последней запятой был согласован с Венецианской комиссией», включая нормы, в конституционности которых у КС возникли сомнения.
Правительство подготовило обращение в Совет Европы, а также в ЕС, в котором запрашивает разъяснений – как действовать в подобной ситуации. «У нас есть рекомендации Венецианской комиссии и проект закона, подготовленный правительством в полном соответствии с ними. Есть также международный договор, ратифицированный парламентом, и мы хотим понять, что делать – пересмотреть проект, учитывая замечания КС, или Конституционный суд пересмотрит ситуацию, учитывая ратифицированный меморандум», - говорит Нагачевский. Глава Минюста выразил возмущение в связи с тем, что «КС действует столь непредсказуемо, когда правительство пытается эффективно реформировать систему юстиции, ограничить политическое влияние на нее».
Спустя неделю после обнародования судом своего вердикта правительство одобрило законопроект в новой редакции. Соответственно, КС должен снова его изучить, чтобы инициатива, в случае положительного заключения, была рассмотрена в парламенте. «Министр юстиции был в Страсбурге, где обсуждал в Совете Европы эти изменения в Конституции. Мы вышли с проектом, согласованным с Венецианской комиссией. И есть мнение Еврокомиссии. Изменения направлены на сокращение участия политики в системе правосудия», - сказал премьер-министр Ион Кику в ходе обсуждения обновленного законопроекта на заседании правительства.
Вскоре последовала реакция на новую инициативу со стороны Совета Европы. В пресс-релизе межправительственной организации говорится, что проект поправок к Конституции, касающихся системы правосудия, подготовленный правительством РМ, соответствует рекомендациям Венецианской комиссии. В нем отмечается, что «28-29 сентября министр юстиции РМ Фадей Нагачевский провел серию встреч с Рабочей группой высокого уровня, учрежденной СЕ для поддержки РМ в выполнении первостепенной задачи реформирования ее судебной системы». Совет Европы отмечает, что «продолжит тесное сотрудничество с РМ для содействия реформам в системе правосудия».
КС отреагировал на критику заявлением о том, что судьи основывали свои соображения только на Конституции, гарантирующей ее верховенство. «Внесение поправок в Высший закон является вопросом первостепенной важности для государства и его граждан, и никакое предложение о пересмотре Конституции не может противоречить другим ее положениям, поэтому любое вмешательство в текст Конституции должно производиться с особой осторожностью. Суд анализирует не политические возможности, а соблюдение пределов пересмотра Конституции в соответствии с процедурой, предусмотренной самими конституционными нормами»,- говорится в заявлении КС. Суд снова обратил внимание на «некоторые нарушения, допущенные правительством», отметив, что законопроект может быть откорректирован и повторно представлен на утверждение.
Минус шесть миллиардов
Повышенное внимание к этому проекту эксперты объясняют еще и тем, что поправки в Конституцию относятся к условиям международных договоров, связанных с выделением стране финансовых ресурсов. В их числе – Соглашение с ЕС о получении макрофинансовой помощи, а также Меморандум по новой трехлетней программе с МВФ. Как заявил недавно глава Делегации ЕС в Молдове Петер Михалко, неэффективное реформирование привело к тому, что в последние годы страна потеряла десятки миллионов евро, предназначенных для внедрения реформ.Фадей Нагачевский отмечает, что изменение Конституции было одним из условий для получения второго транша макрофинансовой помощи ЕС. По словам министра, в меморандуме четко прописано, что поправки должны быть утверждены в полном соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии. «Кроме того, что КС фактически заблокировал реформу юстиции, этим решением суд блокирует всю страну. Этот же состав КС ранее уже заблокировал один международный договор»,- отметил Нагачевский, напомнив про решение относительно российского кредита на сумму 200 млн евро. В мае КС признал кредитный договор неконституционным.
По оценке, озвученной на заседании правительства премьером Ионом Кику, в результате последних решений КС бюджет лишился миллиардов леев. «Эту реформу ждут все, но почему-то некоторые постоянно ее блокируют. Одна из отклоненных статей предполагает ограничение вмешательства политики в правосудие. Не знаю, почему Конституционный суд не поддерживает это, хотя Венецианская комиссия это одобрила. Мы не комментируем решения КС, но могу сказать, что некоторые из них в этом году уже обошлись бюджету более чем в 6 млрд леев», – сказал Кику.
О негативных последствиях, вызванных постановлением КС, говорят многие эксперты. Бывший депутат Кирилл Лучинский считает, что в условиях нынешнего дефицита бюджета решение КС можно назвать катастрофическим. «Реформа юстиции является условием финансирования со стороны ЕС и МВФ. Были заблокированы важные программы. Эти деньги должны дойти до людей. Дефицит в бюджете катастрофический. Я не знаю, был ли такой дефицит когда-то у Молдовы. В новый год мы войдем без покрытия бюджета. Ситуация намного серьезней, чем просто какие-то поправки в юстиции», - отметил Лучинский в эфире TVC-21. По его словам, рассмотрение нового законопроекта приведет к значительной потере времени, в то время как страна находится в крайне тяжелой ситуации.
В Минюсте также обращают внимание на отсутствие прогресса в реформировании этого сектора. По словам Фадея Нагачевского, в Молдове на протяжении ряда лет судебная система работает без хорошо продуманной стратегии и плана действий. Последняя стратегия в области правосудия истекла в 2018 г., а положения нового документа будут применяться с 2021 по 2024 гг., если его одобрит парламент. «В области правосудия действия были хаотичными. Приходит один министр юстиции с одним подходом, второй – с другим видением, третий министр – с третьим подходом. Для обеспечения непрерывности деятельности Министерства юстиции в области принятия законов, утверждается этот план действий и стратегия правосудия», - говорит министр.Эксперты отмечают, что в Молдове уделяется чрезмерное внимание краткосрочным действиям, без долгосрочного и системного видения перспективы. По их мнению, власти должны обеспечить принцип непрерывности реформ, в противном случае общество в целом и судебная система будут нестабильными из-за действий политических игроков. Реформа юстиции – сложная и длительная задача, а сиюминутные решения зачастую оказываются вредными для этого сектора. Сегодня система страдает от сохранения коррупционных факторов и элементов, низкого уровня правовой культуры, структурных и институциональных проблем, нехватки добропорядочности. По данным Барометра общественного мнения, уровень доверия к правосудию составляет всего 22%.
Виктор Суружиу
Добавить комментарий