Преветтинг в Молдове: быть или не быть?

В Молдове ввели процедуру преветтинга – предварительной проверки – для желающих занять высокие должности в секторе юстиции, однако мнения об эффективности новой формулы разделились.

Ни в парламенте, ни в экспертном сообществе изначально не было широкого консенсуса по этому проекту. Власти считают, что оценка добросовестности и неподкупности кандидатов заметно улучшит качество работы прокуратуры и судебной системы. В то же время оппозиция говорит о попытках установления контроля над юстицией и передачи отечественного правосудия в иностранные руки.

Эксперты обращают внимание на опыт других стран, где процедура преветтинга не оказалась успешной. Отмечается высокая вероятность вмешательства политического фактора в отборочный процесс, что приведет к снижению уровня независимости и повышению уязвимости судей и прокуроров. В минувший четверг по этому противоречивому вопросу высказался Конституционный суд (КС).

«Наша цель – очистка системы»

В марте вступил в силу Закон №26 «О некоторых мерах, связанных с отбором кандидатов в члены органов самоуправления судей и прокуроров» – так называемый закон о преветтинге (предварительной проверке). Его поддержали 54 депутата правящей Партии «Действие и солидарность» (ПДС). Закон вводит процедуру оценки добросовестности и неподкупности кандидатов в члены Высшего совета магистратуры (ВСМ) и Высшего совета прокуроров (ВСП). Проверка имущества и доходов коснется не только самих претендентов, но и их родственников.

Примечательно, что закон о преветтинге был принят в третьем чтении, тогда как обычно такого рода документы рассматриваются в двух чтениях. Председатель парламентской комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету Олеся Стамате объяснила этот факт тем, что закон «комплексный» и потребовал больше времени для редактирования. Она обратила внимание, что никаких изменений между вторым и третьим чтением предложено не было.

Власти утверждают, что поправки призваны улучшить качество юстиции в Республике Молдова. Глава Минюста Сергей Литвиненко в качестве цели преветтинга обозначил «очистку системы правосудия от токсичных прокуроров и судей, у которых есть серьезные проблемы с неподкупностью».

«Мы хотим, чтобы начатая системная реформа достигла своей конечной цели – чтобы в Высшем совете магистратуры и Высшем совете прокуроров были справедливые, честные люди, которые захотят продвигать неподкупность в системе правосудия. Именно эти органы самоуправления станут теми механизмами, которые начнут очищать систему от коррумпированных судей и прокуроров с проблемами неподкупности», - считает Литвиненко.

Законом предусмотрено создание комиссии из шести человек, которая будет проверять благонадежность потенциальных кандидатов на должности в органы самоуправления судебной системы и прокуратуры. Проверка пройдет до того, как кандидатуры будут вынесены на голосование на общем собрании судей или прокуроров. Трое из этих шести назначаются депутатами по предложению парламентских фракций с учетом принципа пропорциональности. Еще трое предлагаются иностранными партнерами.

На прошлой неделе парламент назначил членов комиссии. Со стороны законодательного органа ими стали директор программ Центра юридических ресурсов Надежда Хриптиевски, бывшая судья Высшей судебной палаты и экс-член ВСМ Татьяна Радукану, бывший советник примара Кишинева Виталий Мирон, выдвинутые парламентскими фракциями. Два из них были предложены ПДС и один – Блоком коммунистов и социалистов. Иностранных партнеров в комиссии представляют американский эксперт по этике судей Виктория Хенли, экс-судья ЕСПЧ от Грузии Нона Цотория и голландский юрист, бывший секретарь Гаагского Международного уголовного суда Герман фон Хебель. Они, соответственно, были номинированы посольствами США, Грузии и Нидерландов в РМ.

Решения комиссии будут служить правовым основанием для недопуска кандидата к дальнейшему отбору. Однако этот вердикт может быть оспорен в Высшей судебной палате. Закон будет действовать только до конца 2022 г. Власти рассчитывают, что к этому моменту в стране появится обновленный состав органов самоуправления судебной системы и прокуратуры.

Как следует из информации Минюста, бюджет не понесет существенных расходов на работу оценочной комиссии. Сергей Литвиненко в соцсети недвусмысленно дал понять, что консенсус уже достигнут: «Партнеры пообещали помогать в проведении предварительной проверки как опытом, так и финансами». Поддержку, по его словам, готовы оказать Еврокомиссия, Всемирный банк, USAID, Посольство США.

«Изменения не принесут пользы»

Парламентская оппозиция в лице ПСРМ выступила с резкой критикой новой процедуры, считая, что она приведет к негативным последствиям для всего сектора юстиции. Депутаты возмущены тем, что власти торопятся с принятием таких неподготовленных проектов и игнорируют предложения по приведению поправок в соответствие с национальным и международным законодательством. В ПСРМ считают, что закон о преветтинге отрицательно повлияет на систему правосудия и на граждан, а также приведет к многократным проигрышам дел в Страсбургском суде.

«Мы не против механизма оценки. Мы желаем, чтобы он соответствовал правилам национального правосудия. Никакие изменения не принесут пользы, если мы не будем уважать принципы закона и Конституции. В результате этой процедуры пострадает имидж судьи и прокурора, особенно на моральном уровне»,- говорит депутат Григорий Новак.

Член исполкома ПСРМ Максим Лебединский охарактеризовал нововведение как «попытку подчинить себе правосудие путем установления контроля над будущим составом ВСМ и ВСП, попытку передать юстицию в Молдове в иностранные руки». Он обратил внимание на неопределенность ситуации с будущими членами комиссии, которые являются представителями других стран, что, по его мнению, может быть истолковано как вмешательство иностранного государства в дела Республики Молдова. Социалист отметил, что незначительное представительство в комиссии, ниже 20%, не позволит оппозиции заметно проявлять себя в ее деятельности.

Депутат Василий Боля обжаловал закон в Конституционном суде, который в последний день марта частично удовлетворил обращение и до разрешения дела приостановил действие части 12 статьи 15 закона о преветтинге. В ней предусмотрены ограничения в деятельности Высшего совета магистратуры и Высшего совета прокуроров, которые должны были действовать вплоть до даты образования нового состава этих органов.

Боля отмечает, что при разработке документа не были учтены отзывы международных экспертов и нарушен ряд конституционных норм. В результате, по его мнению, закон угрожает независимости судов и всей юстиции в Республике Молдова. Он считает, что речь идет об отступлении от принципа разделения властей, который предусмотрен в ст. 6 Конституции РМ.

Аналогичный механизм, по его словам, ПДС предложила в 2019 г., он был направлен на избрание генпрокурора по процедуре, не отвечающей Основному закону. В свое время эта инициатива вызвала критику со стороны многих экспертов, в том числе из Венецианской комиссии Совета Европы. «В настоящее время предлагается схожая процедура, но уже для будущих членов ВСМ и ВСП», - говорит автор запроса.

По его мнению, создание комиссии, которая будет заниматься предварительным отбором кандидатов, противоречит Конституции и является вмешательством в компетенцию коллегиальных структур – общего собрания судей и общего собрания прокуроров. Именно им принадлежит прерогатива избирать из своих рядов представителей в ВСМ и ВСП. По словам депутата, закон был принят, несмотря на возражения, сформулированные Венецианской комиссией к первоначальному законопроекту.

Оппозиция обращает внимание и на отступления от законотворческой процедуры при подготовке и принятии закона во втором чтении. Отмечается, что документ был рассмотрен в спешке и оставляет открытыми множество вопросов, которые наверняка вызовут проблемы при его применении на практике. Как оказалось, в комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету ни один из депутатов не был осведомлен о поправках в проект, которые были переформулированы за час до заседания и предложены в последний момент председателем комиссии Олесей Стамате.

В минувший четверг КС частично удовлетворил запрос Василия Боли и признал некоторые положения нового закона неконституционными. Так, президент не сможет утверждать судьей, которые будут рассматривать жалобы на решения спецкомиссии. Председатель КС Домника Маноле пояснила, что это положение закона противоречит принципу разделения властей и «может пробудить подозрения в объективности судей». Также неконституционной признали норму, которая предполагает, что ВСМ может принимать решения без кворума.

КС отметил, что Высший совет магистратуры фактически больше не может работать из-за истекших мандатов, но все же продолжит выполнять некоторые функции. Так, ВСМ должен предложить президенту продлить мандаты 40 судей, чей срок полномочий истек в начале 2022 г.

Таким образом, решение КС вряд ли помешает оценке неподкупности кандидатов на должности в органах самоуправления судебной системы и прокуратуры. Как ожидается, комиссия приступит к оценочной деятельности уже в апреле. «Мы идем по графику», - отметил в этой связи глава Минюста. По его словам, к настоящему моменту поданы заявки от 28 кандидатов, желающих попасть в ВСМ, и 19 кандидатов, претендующих на членство в ВСП.

Экспериментальный механизм

Ни в парламенте, ни в гражданском обществе изначально не было широкого консенсуса по этим нововведениям. Профильные общественные ассоциации и многие эксперты неоднократно выступали с критическими замечаниями. Рассмотрев законопроект, Венецианская комиссия Совета Европы отметила ряд недостатков в качестве и ясности закона. По мнению комиссии, непроработанность документа может привести к тому, что его положения приобретут неконституционный характер.

На предварительном этапе Минюст получил отзывы со стороны профессиональных объединений судей и прокуроров, а также органов самоуправления сектора юстиции, однако большинство их предложений не были приняты во внимание. Представители системы подвергли инициативу критике, считая, что она противоречит международным стандартам. Они, в частности, обратили внимание на отсутствие четких критериев оценки будущих претендентов на должности, что приводит к высоким рискам злоупотреблений.

Как считают профильные организации, в результате Молдова может проиграть серию исков в ЕСПЧ, которые инициируют проигравшие кандидаты. По крайней мере, такие случаи были в других странах, где действует процедура предварительной проверки для участников конкурсов на высокие должности в секторе юстиции.

В своих отзывах эксперты упоминают множество неясностей, которые связаны с формированием и работой оценочной комиссии. Так, в законе не разъясняется, кто должен входить в эту комиссию в качестве «иностранных партнеров», и не определен порядок их отбора. Требование о том, чтобы члены комиссии не занимали должности судьи или прокурора в течение последних трех лет, не является разумно обоснованным, что противоречит международным стандартам.

В проекте не отражен механизм соблюдения права на неприкосновенность частной жизни кандидатов и членов их семей. Неясна также процедура апелляции, отказа кандидатам и многие другие моменты. По мнению экспертов, применение преветтинга сопряжено с высокой вероятностью еще большего ухудшения имиджа молдавской юстиции. В обществе могут возникнуть всеобщие подозрения в отношении кандидатов на должности в судебной системе и прокуратуре, а также недоверие к эффективности механизмов их проверки и назначения.

Впрочем, многие эксперты сходятся во мнении, что процедура преветтинга не может повысить эффективность реформы юстиции. В то же время, по их мнению, нововведение несет в себе риски для судебных органов и прокуратуры. С одной стороны, высока вероятность вмешательства политического фактора в работу комиссии по отбору кандидатов, что приведет к снижению уровня независимости и повышению уязвимости судей и прокуроров перед политической властью. С другой стороны, некоторые комментаоторы обращают внимание на нарушение основополагающих принципов правовой системы.

Бывший вице-министр юстиции Николай Ешану подчеркивает, что ни в одном государстве, где применялся преветтинг, он не оказался успешным. По его словам, это экспериментальный механизм, который тестируется в ряде стран, в том числе в Албании и Украине, на опыт которых ссылаются разработчики молдавской формулы. К нему прибегают в ситуациях, когда сектор юстиции демонстрирует системные фундаментальные проблемы и обычные инструменты не позволяют изменить положение дел. Не исключено, что власти некоторых стран в ближайшее время откажутся от данной процедуры, эффективность которой все чаще ставится под сомнение.

В одном из последних отчетов о результативности инициатив ЕС по сокращению масштабов коррупции в Украине, с которым ознакомился Noi.md, итоги оценочной работы вызывают много вопросов. Отмечается, что несмотря на полученную Украиной «значительную поддержку», существенное количество членов органов самоуправления, судей и прокуроров все еще нуждаются в проверке на неподкупность. При этом в качестве одной из основных помех названы нереформированные судебные и правоохранительные органы, которые «ставят под угрозу устойчивость антикоррупционных институтов». Иными словами, реформа должна быть более комплексной и начинать ее следовало с другого конца.

Оценивая качество молдавского закона о преветтинге, эксперты обращают внимание еще и на такой момент. По их мнению, процедура проверки неподкупности судей и прокуроров угрожает принципу несменяемости участников правовой системы. Более продуманная и ясная формула, а также внесение поправок в Конституцию, могли бы существенно снизить вероятность возникновения неблагоприятного результата и другие риски, которые несет в себе преветтинг. Однако большинство проблем, с которыми в Молдове могут столкнуться при практическом применении нового закона, власти предпочитают не обсуждать.

Николай Ешану считает, что реальные изменения в юстиции возможны только при широком консенсусе, поэтому властям следовало пригласить оппозицию к участию в разработке данного проекта. «Этот механизм находится на границе принципа независимости юстиции. Речь идет о серьезной проблеме, которая у нас не обсуждается. Все ссылаются на опыт Албании, но он имеет свои особенности. Никто не смотрит, что в этой стране данная процедура была введена через поправки в Конституцию, что решает проблему несменяемости судей», – говорит бывший вице-министр юстиции.

Виктор Суружиу