Поправки в Закон о прокуратуре: «Либо правильно, либо без шансов»

Законопроект, который позволит провести оценку деятельности генерального прокурора и, при необходимости, отправить его в отставку до истечения срока полномочий, вызвал множество споров среди политиков и экспертного сообщества.

На прошлой неделе прошли общественные консультации по поправкам к Закону о прокуратуре, а во вторник, 24 августа, закон был принят во втором чтении в парламенте. За действиями властей эксперты в большинстве своем видят попытки политизации правоохранительных и антикоррупционных органов. Прозвучало множество рекомендаций учитывать их независимый статус и не устанавливать парламентский контроль. В ином случае есть высокий риск создать опасный прецедент, который приведет к перманентной зависимости генерального прокурора от власти.

О новых правилах для прокуратуры

Согласно Конституции РМ, генеральный прокурор может быть освобожден от должности президентом страны по предложению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и в рамках прозрачной процедуры. Срок мандата генпрокурора составляет 7 лет и не может быть продлен. Когда вносились эти поправки, предполагалось, что они обеспечат деполитизацию правоохранительного ведомства и укрепят его независимый статус.

Проект изменений к Закону о прокуратуре, предложенный новым правительством, был принят в первом чтении 13 августа – спустя три дня после того, как его зарегистрировали в парламенте. Таким образом, документ в сжатые сроки получил положительное заключение парламентских комиссий. Представляя поправки, министр юстиции Сергей Литвиненко заявил, что они «обеспечат более сбалансированную правовую базу для деятельности генерального прокурора, которая установит правовые механизмы для привлечения к ответственности, когда он действует вопреки общественным интересам». За принятие проекта проголосовали 59 депутатов от Партии «Действие и солидарность» (ПДС). Далее последовали общественные консультации и его доработка для второго чтения.

Поправки предусматривают создание комиссии по оценке деятельности генерального прокурора, позволяя привлекать его к дисциплинарной ответственности за нарушения. Впоследствии отчет комиссии должен быть передан Высшему совету прокуроров (ВСП). В случае если деятельность генпрокурора получает «неудовлетворительную» оценку, ВСП может предложить главе государства отправить его в отставку. Другие изменения касаются новых правил формирования состава Высшего совета прокуроров.

«Проект является абсолютно конституционным, поскольку Высший закон прямо предусматривает, что генпрокурор может быть уволен президентом страны по предложению ВСП по объективным причинам на основе прозрачной процедуры. В принципе Конституция требует установления механизмов отставки генерального прокурора в случае, если он не выполняет свои обязанности или совершает дисциплинарный проступок. Окончательное решение будет принимать исключительно Высший совет прокуроров. Этот закон призван повысить ответственность генерального прокурора», - сказал Сергей Литвиненко.

В то же время аппарат главы государства подготовил рекомендации, направленные на повышение эффективности антикоррупционных усилий прокуроров. Президентура, в частности, советует разработать предложения по внесению поправок в законодательство, регулирующее уголовные процедуры, а также изучить обстоятельства, при которых подозреваемые в крупномасштабной коррупции скрылись или покинули территорию страны, и выявить тех, кто позволил им уклониться от правосудия. От прокуратуры потребовали «поручить руководителям учреждений взять под контроль находящиеся в ведении дела, установив приоритетом безотлагательное решение резонансных дел» и «регулярно информировать Высший совет безопасности о ходе расследования». У прокуроров введение подобной практики и тональность рекомендаций вызвали недоумение в контексте соблюдения принципа разделения властей в государстве и независимого статуса правоохранительного учреждения.

О подотчетности и ответственности генпрокурора

Генпрокуратура рассмотрела предложенный законопроект и дала по нему негативное заключение, а на общественных консультациях заместитель генерального прокурора Юрий Перевозник и председатель Высшего совета прокуроров Анжела Мотузок резко раскритиковали инициативу нового правительства. В учреждении считают, что «авторы законопроекта на самом деле добиваются установления новых оснований и процедур для досрочного увольнения генерального прокурора при непосредственном участии политических институтов». Согласно озвученному мнению, документ следует доработать и пересмотреть с учетом внесенных предложений.

«Мы считаем, что проект № 181 не принимает во внимание европейские стандарты и рекомендации по установлению верховенства закона и стремится законодательно закрепить вмешательство в независимость прокуратуры и прокуроров, что никоим образом не может быть принято. Мы выбираем реформы, проводимые в рамках законности, обеспечивая принцип разделения властей в государстве, основанный на справедливом диалоге и взаимном уважении, чтобы общество было уверено в том, что все принимаемые меры преследуют добросовестные цели», - отметили в Генпрокуратуре.

В ходе консультаций по законопроекту председатель парламентской комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету Олеся Стамате заявила, что предложение о дополнительных механизмах оценки не нацелено на Александра Стояногло и коснется всего прокурорского корпуса. По ее словам, «фактическая оценка начнется в начале 2022 г. и будет охватывать абсолютно всех прокуроров, всех судей, всех сотрудников по борьбе с коррупцией и по вопросам неподкупности». Депутат отмечает, что такие правила будут внедряться в разных инстанциях, потому что «человека с фиксированным мандатом, который не нарушает уголовное законодательство, но при этом не дает никаких результатов, держать на посту нелогично, так же, как и платить ему зарплату из государственных денег».

«Это механизм, который существует в Румынии, в Словении, он позволяет генпрокурору нести ответственность за свои действия – не только нынешнему, но и всем остальным прокурорам, которые последуют за ним, так же, как и каждый рядовой прокурор должен нести ответственность за свои действия. Это механизм, который обеспечит подотчетность генерального прокурора и, возможно, главных прокуроров на многие годы вперед», - отмечает Стамате.

При этом некоторые комментаторы отмечают, что после внедрения подобного механизма в Румынии в короткий срок было зачищено все политическое поле от политических лидеров, продвигающих консервативные ценности и взвешенную внешнюю политику, которая включала нормализацию отношений с неугодными внешним кураторам Румынии странами, включая Российскую Федерацию. Очевидно, ПДС готовит себе путь к вечной власти, однако может получиться мощная осечка, так как ситуация в «братских» странах существенно отличается.

Министр юстиции Сергей Литвиненко дал понять, что от своих планов в отношении Генпрокуратуры авторы законопроекта не откажутся. «Считаем необходимым взять на себя ответственность за должность генерального прокурора. В противном случае мы окажемся в ситуации, когда в течение 7 лет генпрокурор защищает воров, и никто не может с ним ничего сделать. И поэтому страна и ее граждане остаются заложниками воров и преступников. Такое недопустимо. Я знал, что очистить систему будет непросто. Но, как мы и обещали, мы пойдем до конца, невзирая на сопротивление тех или иных», - написал Литвиненко на своей странице в соцсети. Он добавил, что Минюст рассмотрит только те предложения по доработке проекта, которые (в понимании властей) будут способствовать улучшению его содержания.

На общественных консультациях депутат ПДС Дан Перчун заявил, что Генеральная прокуратура «не очистилась изнутри», «освобождает воров», работает «без какого-либо прогресса в резонансных делах» и «во время дискуссий о прослушках в 2019 г. смеялась над нами с чувством безнаказанности». В связи с этим депутат настаивает на том, что должен быть механизм оценки генерального прокурора, предусмотренный законодательными поправками, так же как депутаты или президент оцениваются на выборах. «Генпрокурор не может быть превыше закона, чтобы не подвергаться какой-либо процедуре оценки. Но оценки не его коллегами, которых он контролирует в системе, построенной на кланах и интересах, в которых большая часть принадлежит кумам и нанашам, а другими представителями общества», - говорит Перчун.

О недопустимой спешке и невыполнимых задачах

В ходе консультаций по законопроекту представители гражданского общества и оппозиции выразили мнение, что механизм оценки предлагается намеренно, чтобы уволить Александра Стояногло. За действиями властей неправительственный сектор и национальные эксперты, в большинстве своем, видят попытки политизации правоохранительных и антикоррупционных органов. Прозвучало множество рекомендаций учитывать их независимый статус и не устанавливать парламентский контроль. Тем более что сегодня у правящей партии есть все возможности и большинство в парламенте, чтобы продвигать намного более качественные с правовой точки зрения инициативы. В ином случае, эксперты убеждены, что изменения подорвут доверие к госучреждениям и скажутся на уровне прозрачности в их деятельности.

Депутат от ПСРМ Влад Батрынча отмечает, что генпрокурор обеспечен теми же самыми конституционными механизмами, что и глава Конституционного суда Домника Маноле, которую недавно защищала ПДС, утверждая, что парламент не может отправить ее в отставку. «Его мандат императивен, он является неприкосновенным лицом. Они могут внести поправки в законодательство, это полномочия парламента, но закон обратной силы не имеет, включается принцип ретроактивности. То есть те условия, которые они внесут путем изменения законодательства, будут действительны для будущего генпрокурора. Соответственно, нет ни одного законного механизма, ни одной юридической формулы, чтобы отправить в отставку генерального прокурора. И вопрос не в г-не Стояногло, вопрос в их подходе. Их не столько заботит г-н Стояногло, сколько то, почему не Алайба – генпрокурор», - говорит парламентарий.

Его коллега по фракции Корнелий Фуркулицэ также уверен, что намерение сместить генерального прокурора потерпит фиаско. Действия правящей партии он расценивает как политическое давление и желание власти подчинить прокуратуру. По его словам, желание сместить Стояногло напоминает практику тайного распределения должностей, включая пост генпрокурора, во времена Альянса за евроинтеграцию, которая закончилась полным провалом реформы правовой системы. Фуркулицэ напомнил и о кризисе в 2019 г., когда конкурс по назначению генпрокурора саботировался из-за желания назначить на пост лояльного человека.

Политический комментатор Дионис Ченуша со своей страницы в соцсети призывает избегать поспешных изменений законодательства без экспертизы со стороны авторитетных специалистов и международных структур. «Закон о прокуратуре нуждается в улучшении, но любую форму политизации оценочного механизма генерального прокурора необходимо минимизировать, в том числе за счет привлечения европейских экспертов и Венецианской комиссии Совета Европы. «Закон не следует рассматривать в спешке в августе, когда многие европейские структуры находятся в отпуске», - считает он.

В то же время политолог Корнелий Чуря считает очевидным, что власти готовятся сместить генерального прокурора с должности: «Придумали закон и продвигают его в парламенте для того, чтобы провести оценку генпрокурора и заменить состав Высшего совета прокуроров лояльными людьми, насколько это возможно». По его словам, обвинение в большой задержке с возвращением денег, украденных в результате банковского мошенничества, - лишь повод, чтобы его сместить. «Генпрокурору сразу дают невыполнимую задачу, чтобы не было вариантов», - отмечает эксперт, обращая внимание, что эксперты давно пришли к выводу о низких шансах на возвращение похищенных денег.

О законодательном конвейере и предвыборной лихорадке

Раскритиковал инициативы властей и экс-председатель Конституционного суда, бывший министр юстиции Александр Тэнасе. В своем блоге он написал, что до рассмотрения в первом чтении поправки нужно было обсудить с экспертами и гражданским обществом. Но вместо этого, по его словам, «парламент, преданно следуя практике предыдущих законодательных собраний, без особых обсуждений, принял конвейером ряд проектов, которые существенно изменят множество важных законов, что напрямую повлияет на права и свободы, гарантированные Конституцией и Европейской конвенцией».

Тэнасе, в частности, недоумевает по поводу намерения ПДС исключить из состава Высшего совета прокуроров председателя Союза адвокатов. По его мнению, законопроект дает ясное представление о том, как новая власть представляет себе баланс между соблюдением прав граждан и репрессиями. «Адвокатское сообщество – единственное в ВСП, которое не находится под контролем государства, и к тому же имеет прямой профессиональный интерес в том, чтобы прокуроры соблюдали закон и права человека»,- пишет бывший глава КС.

Он выразил сожаление, что власти в качестве объяснения проводимых ими политик используют единственный аргумент – исполнение чаяний граждан, выраженных на выборах от 11 июля. «Предвыборная лихорадка еще не оставила тех, кто захватил власть в Республике Молдова. Несмотря на то, что у них есть мандат народа, этот мандат должен осуществляться в строгом соответствии с положениями Конституции. Это неправильно, когда делается ссылка на необходимость оценки деятельности прокурора. Мы должны называть вещи своими именами - нынешняя власть хочет другого генерального прокурора. У нас уже есть опыт меритократических комиссий, конкурсов, которые не соблюдались даже теми, кто их проводил. Это советский, старый способ, когда государственная власть осуществляется исключительно репрессивными, а не юридическими и институциональными инструментами», - считает Александр Тэнасе.

По словам председателя Центра юридических ресурсов Молдовы Владислава Грибинчи, инициатива об отставке генерального прокурора в результате оценки его деятельности опасна и представляет собой вмешательство политики в правосудие. С одной стороны, он соглашается с тем, что прокуратура не оправдывает ожиданий общества и критика в ее адрес в основном обоснована. С другой – призывает обеспечить независимость прокуроров от политики и не создавать опасный прецедент, когда для того, чтобы отправить прокурора в отставку, парламент изменяет закон. «Через 4 года у нас будет другая власть, которая снова уволит генерального прокурора. Ничего не останется от независимости прокуратуры», - говорит юрист. По его словам, политически зависимый прокурор гораздо более опасен, чем прокурор со скромной производительностью.

Бывший депутат парламента Григорий Петренко заявил в социальных сетях, что намерения властей нарушают принципы разделения властей и независимости генерального прокурора, представляя собой грубое политическое давление. «Кто-нибудь из «телеэкспертов» вспомнит о том, что Молдова находится под мониторингом Совета Европы, а законы, касающиеся реформы прокуратуры и судов, должны отправляться на экспертизу Венецианской комиссии? После победы ПДС на выборах мы остались с абсолютно предвзятым НПО-сектором, который боится критиковать власть. На большинстве телеканалов новой власти лишь поют оды. Такими темпами мы рискуем очень быстро скатиться в новую диктатуру», - написал Петренко.

Бывший госсекретарь Минюста Николай Ешану считает, что законодательная и исполнительная власть развязали войну против Генпрокуратуры. По его мнению, это понизит эффективность борьбы с коррупцией и сыграет на руку многим коррупционерам, которые заинтересованы в продолжении этого противостояния. Он говорит, что понимает представителей нынешний власти, когда они говорят, что «мы сделаем это быстро», потому что это то, чего ждет общество, и они, вероятно, не могут сказать по-другому. «Но либо вы делаете все правильно, либо у вас нет шансов», - отмечает эксперт, подчеркивая, что «государство не должно вновь оказаться захваченным».

Ион Мунтяну