Парламент с истёкшим “сроком полномочий”

В пятницу, 30 ноября истёк срок полномочий парламента XX созыва, пережившего двух президентов и три состава правительства, и установившего целый ряд рекордов. Например, по внутренней миграции депутатов. К концу четырехлетнего мандата в парламенте XX созыва насчитывалось 38 депутатов-перебежчиков или 40% всего депутатского корпуса.

Правда, лица парламентариев мы ещё какое-то время увидим: по Конституции парламент исполняет свой мандат до созыва нового состава законодательного органа. Но с 30 ноября его полномочия значительно урезаны: теперь депутаты могут принимать только обычные законы и решения парламента (например, о проведении референдума по сокращению числа народных избранников), а вносить поправки в Конституцию и принимать органические законы (принимающиеся по предписанию Конституции) за оставшийся до выборов период категорически запрещено.

“Великое переселение” депутатов

Самый “дорогой” и самый “подвижный” – пожалуй, под такими эпитетами парламент XX созыва войдёт в историю молдавского парламентаризма.

Если учесть финансовые средства, потраченные пятью партиями, прошедшими в парламент на выборах 30 ноября 2014 года, и число депутатов, то один мандат обошёлся им от 166 тыс. до 1,8 млн леев, что в пять раз больше, чем на парламентских выборах 2010 года. Самые дорогостоящие депутатские мандаты оказались у Демократической партии, которая потратила на выборы 35 млн леев и получила 19 мандатов. Следовательно, одно депутатское кресло обошлось демократам почти в 2 млн леев или в два раза дороже, чем на выборах 2010 года.

Самой многочисленной в парламенте XX созыва после выборов стала фракция Партии социалистов – 25 мандатов. От нее ненамного отстали либерал-демократы с 23 мандатами. Партия коммунистов на выборах-2014 получила 21 мандат, Демократическая партия – 19, Либеральная - 13. Сейчас кажется, что это цифры не четырехлетней давности, а из далекого прошлого: слишком много политических событий произошло за прошедшие четыре года. За это время конфигурация парламента менялась, по меньшей мере, трижды.

Конфигурация №1 “Коалиция правящего меньшинства”.

Не успев начать работу, новый законодательный орган сразу же лишился одного депутата и приобрёл одного неприсоединившегося парламентария.

На учредительном заседании парламента XX созыва о своём отказе от депутатского мандата в пользу должности мэра объявил столичный градоначальник Дорин Киртоакэ. Освободившееся место во фракции ЛП заняла сотрудница кишинёвской мэрии Михаела Якоб, но через 11 месяцев и она отказалась от мандата, а новым депутатом от либералов стал Валериан Бежан.

А вот первым независимым депутатом в парламенте XX созыва стала уже нацелившаяся к тому времени на пост башкана Гагаузии Ирина Влах. На первом заседании законодательного органа она заявила о своей независимости и не вхождении во фракцию ПКРМ, по спискам которой прошла в парламент. Правда, на расстановку сил в законодательном органе эти первые кадровые рокировки особого влияния не оказали.

Прошедшие на выборах 30 ноября 2014 г. в парламент партии достаточно долго не могли сформировать парламентское большинство. Переговоры о создании новой правящей коалиции заняли почти восемь недель, но у проевропейских ЛДПМ, ДПМ и ЛП (вместе у них набиралось 55 мандатов) альянса никак не получалось.

“Аппетиты” либералов в ходе переговоров росли просто в геометрической прогрессии. Сначала они требовали паритетного распределения должностей на основе т.н. “европейской модели”. Это когда ведущие переговоры партии выбирают себе по министерству в зависимости от количества мандатов: сначала ЛДПМ, потом Демпартия, затем ЛП. И так до тех пор, пока все госучреждения не будут поделены. Потом – немедленной реализации своего предвыборного обещания о вступлении Молдовы в НАТО, а также гарантий для очередного избрания Дорина Киртоакэ генеральным примаром Кишинёва на местных выборах 2015 года. Затем Михай Гимпу выдвинул совсем уж неприемлемое для остальных партнеров требование: или предоставления либералам должности генерального прокурора, или назначения “европейского” генпрокурора.

В свою очередь Демпартия хотела заполучить сразу две ключевые должности в государстве: председателя парламента и президента, и была намерена на этот раз подчинить себе все силовые структуры. Лидер ЛДПМ Владимир Филат метил в спикеры, а его первый зам. по партии Юрий Лянкэ мечтал опять стать “просто” премьер-министром.

В итоге 23 января 2015 г. между ЛДПМ и ДПМ было подписано соглашение о создании двустороннего альянса - первой в истории независимой Молдовы коалиции правящего меньшинства, которая просуществовала семь месяцев (до местных выборов-2015) и которая в парламенте во время голосования по ключевым вопросам опиралась на голоса депутатов-коммунистов. Разобиженный Михай Гимпу тогда заявил, что хоть ЛДПМ и ДПМ и не создали официальный альянс с ПКРМ, но и дальше будут голосовать вместе, образовав, таким образом, “молчаливую коалицию”. У “молчаливой коалиции” в законодательном органе было 63 мандата.

Конфигурация №2 “Старая любовь”.

Летом 2015 г. после ультиматума, а потом отставки премьер-министра Кирилла Габурича и всеобщих местных выборов, ЛДПМ, Демократическая партия и ЛП приступили к очередным переговорам о создании правящей коалиции.

Семь месяцев в вынужденной оппозиции и “аванс” в виде победы Дорина Киртоакэ на выборах генпримара Кишинёва поумерили аппетиты либералов. Правда, Гимпу потребовал, под Дорина Киртоакэ, изменить Закон о Муниципии Кишинев таким образом, чтобы предоставить больше прав Генпримару (в частности, принимать решения о вырубке деревьев, чем тот быстро воспользовался).

22 июля 2015 г. ДПМ, ЛДПМ и ЛП подписали соглашение о создании “большой” проевропейской коалиции. В парламенте сформировалось новое парламентское большинство, правда, уже в несколько урезанном виде: “Боливар” ЛДПМ к тому времени не выдержал двоих. В конце февраля 2015 г., так и оставшийся без портфеля премьер-министра Юрий Лянкэ объявил о своём выходе из Либерально-демократической партии и её фракции, и создании нового политического проевропейского проекта. Вслед за Лянкэ партию и фракцию покинул другой депутат - Еуджен Карпов, а в июле 2015 г. из фракции ЛДПМ вышел Николай Журавский. В итоге новое парламентское большинство на тот момент состояло из 52 депутатов, которые 30 июля 2015 г. проголосовали за правительство Валерия Стрельца.

Конфигурация №3 “Вся власть ДПМ”

Этап, когда Демократическая партия фактически устранила как бывших союзников, так и противников, и превратилась в единоличную партию власти. В чём ей, кстати, очень помогли массовые протесты осени 2015 г.

Протестное движение тогда было на подъеме, а западные партнёры требовали от официального Кишинёва незамедлительно отреагировать на требования, выдвинутые протестующими на митингах 6 и 13 сентября. Ну что ж, требуете привлечения к ответственности виновных в краже миллиарда из банковской системы? Пожалуйста: 15 октября 2015 г., на первом заседании осенне-зимней сессии, голосами 79 депутатов от ДПМ, ЛП, ПКРМ и ПСРМ лидер Либерально-демократической партии Владимир Филат был лишён парламентской неприкосновенности, а затем задержан прямо в зале заседаний.

После этого другое требование протестующих – немедленная отставка премьер-министра – стала делом времени, потому что коалиционное правительство на тот момент возглавлял вице-председатель ЛДПМ Валерий Стрелец. 22 октября группа депутатов от Партии социалистов и Партии коммунистов зарегистрировала в парламенте резолюцию о выражении вотума недоверия правительству Стрельца. Основанием для этого послужили “подозрения в коррупции” и “отмежевание премьера от своей должности в момент высказываний в поддержку Влада Филата”. Как следствие, 29 октября 2015 г. правительство Валерия Стрельца было отправлено в отставку голосами 65 депутатов от ДПМ, ПКРМ и ПСРМ. Фракция ЛДПМ, состоявшая на тот момент уже из 18 парламентариев, проголосовала против, фракция ЛП от голосования воздержалась. Либерально-демократическая партия ушла в оппозицию.

После этого депутаты из различных фракций стали кто оптом, а кто поодиночке покидать партии, приведшие их в парламент. Особенно пострадали ЛДПМ и Партия коммунистов, часть депутатов которой сначала объявили себя независимыми, а потом влились в ряды ДПМ.

В январе 2016 г. ДПМ, получив открытую поддержку Вашингтона в самый драматичный момент, сумела создать новое парламентское “проевропейское большинство” (20 депутатов от ДПМ, 14 бывших коммунистов, 13 депутатов от Либеральной партии и 8 – от ЛДПМ, объявивших о выходе из своего политформирования), которое 20 января 2016 г. утвердило получившее название “ночного” правительство Павла Филипа. И хотя либералы по старой памяти ещё вошли в первую модификацию нового кабмина, постепенно, политически нейтрализуя союзника и проведя радикальную реформу правительства, Демократическая партия вытеснила ЛП из власти и стала единственной правящей партией.

В итоге всех этих пертурбаций к концу мандата распределение мест в парламенте XX созыва стало выглядеть следующим образом: самой большой фракцией стала фракция Демократической партии, выросшая с 19 до 42 парламентариев. Партия социалистов меньше всех пострадала от миграции народных избранников, потеряв только одного депутата – в июле 2015 г. Лидия Лупу написала заявление об исключении из фракции ПСРМ (в качестве местного избранника после местных выборов-2015 она проголосовала за кандидата от ДПМ на пост председателя Хынчештского р-на, что категорически не понравилось руководству ПСРМ), а в декабре того же года она вступила во фракцию Демократической партии.

Во фракции ЛДПМ из 23 депутатов к концу мандата осталось только 5. Фракция ПКРМ “похудела” с 21 до 6 парламентариев. Во фракции Либеральной партии, насчитывавшей когда-то 13 депутатов, осталось 9. Отколовшиеся от ЛДПМ 9 депутатов создали парламентскую группу Европейской народной партии, ещё 6 членов парламента XX созыва просят называть себя независимыми депутатами.

“Плавающая” оппозиция

Ещё одной отличительной чертой действующего парламента является то, что ни одна из вошедших в него партий не находилась в принципиальной оппозиции к власти от звонка до звонка, то есть от начала мандата до его конца.

Так, в начале мандата победившая на выборах 30 ноября 2014 г. Партия социалистов, не успев отпраздновать победу, тут же ушла в глухую оборону. В распространенной резолюции ПСРМ заявила, что переходит в “жёсткую оппозицию” к будущей проевропейской коалиции и будет “бескомпромиссно бороться с олигархами и евроунионистами у власти”. А вот другая левая партия – ПКРМ – в качестве “младшего партнёра” тогда наоборот довольно тесно сотрудничала с “коалицией правящего меньшинства” ЛДПМ-ДПМ до лета 2015 г.

Либералы, не вошедшие сначала в правящую коалицию, почти семь месяцев просидели в вынужденной оппозиции, но потом опять вернулись во власть. Формально в оппозиции были и Юрий Лянкэ&Co, вышедшие в феврале 2015 г. из ЛДПМ и объявившие о запуске “альтернативного” проевропейского политического проекта. Но “сидение” в оппозиции оказалось не очень комфортным: в июле 2015 г., когда ДПМ, ЛДПМ и ЛП вели очередные коалиционные переговоры, Европейская народная партия Юрия Лянкэ намекнула переговорщикам о своём желании присоединиться к “большой” правящей коалиции, напомнив о былых заслугах. К власти Лянкэ и его соратникам, правда, удалось приобщиться только через год: 29 июля 2016 г. лидер Европейской народной партии подписал соглашение о партнёрстве с правящей коалицией и был назначен председателем Парламентского совета по европейской интеграции. Ещё через год Юрий Лянкэ стал вице-председателем парламента, а в конце 2017 г. был назначен вице-премьером по европейской интеграции.

А вот у фракции ЛДПМ произошло движение в обратную сторону. Сначала, как одна из правящих партий, она входила в различные вариации парламентского большинства, но после ареста Владимира Филата и отставки правительства Валерия Стрельца остатки либерал-демократов ушли в оппозицию.

Политическая рокировка произошла и у коммунистов с социалистами. Если в начале мандата фракция ПСРМ заявляла о своей жёсткой оппозиции к власти и упрекала коллег из ПКРМ в соглашательстве, то после избрания своего лидера Президентом страны, депутаты-социалисты, став частью власти, периодически голосовали вместе с фракцией ДПМ по целому ряду ключевых вопросов. Например, за переход к смешанной избирательной системе. При этом, как отрапортовали социалисты на днях, подводя итоги своей четырехлетней деятельности в парламенте, с декабря 2014 г. фракция ПСРМ выдвинула три вотума недоверия исполнительной власти (один правительству Валерия Стрельца и два правительству Павла Филипа), а также добилась отставки целого ряда министров.

Дамоклов меч досрочных выборов

Над парламентом XX созыва не раз нависала угроза досрочных выборов. Так, осенняя сессия-2015 стартовала под призывы распустить парламент: тогда действительно была реальная угроза, что законодательный орган не доживёт до конца своего мандата.

Роспуск парламента был одним из основных требований манифестантов во время массовых акций протеста-2015. Вот, например, список тогдашних требований партии «Платформа DA», собиравшей на центральной площади Кишинёва многотысячные митинги: 1) Немедленная отставка президента, председателя парламента и премьер-министра; 2) Отставка руководства компании “Телерадио-Молдова” и правоохранительных органов; 3) Привлечение к ответственности виновных в краже миллиарда из банковской системы; 4) Прямые всенародные выборы президента; 5) Проведение досрочных выборов парламента до 16 марта 2016 г.; 6) Формирование правительства народного спасения; 7) Призыв к Западу не давать новых кредитов действующей власти и объявить персонами нон-грата в ЕС и США её руководителей.

Самороспуска законодательного органа и назначения даты досрочных выборов осенью 2015 г. требовали и социалисты. В ПСРМ заявили, что если их требования останутся без ответа со стороны парламентского большинства до 22 сентября, социалисты оставляют за собой право “приступить к действиям, которые будут способствовать достижению намеченных задач иными, внепарламентскими способами”.

Досрочные парламентские выборы в Молдове тогда были готовы благословить и некоторые западные партнёры. Например, Евросоюз. Как заявил еврокомиссар по вопросам политики добрососедства Йоханнес Хан, нынешние политические игроки в Кишинёве больше не заслуживают доверия - молдавской политике требуется свежее дыхание. А вот Вашингтон был за то, чтобы партии экс-АЕИ прекратили вражду, помирились и утвердили новое правительство “для обеспечения более яркого будущего для Молдовы”. Как мы все знаем, в итоге, стараниями представителя Госдепа США Виктории Нуланд, победила точка зрения Соединённых Штатов.

В следующий раз тема досрочных выборов в парламент всплыла на президентских выборах 2016 г. Победивший на них Игорь Додон в своей предвыборной программе под пунктом №2 обещал “добиваться проведения досрочных парламентских выборов” и говорил, что сразу же после своей инаугурации приступит к консультациям по этому вопросу со всеми партиями и гражданским обществом.

Когда Игорь Додон стал президентом и сразу же столкнулся с рядом ограничений (в день его инаугурации вступили в силу поправки, ограничивающие полномочия главы государства в сфере безопасности), некоторые оппозиционные политики и политологи призвали главу государства пойти по т.н. форсированному пути. Хотя законных оснований для роспуска парламента на тот момент действительно не существовало, логика действий всенародно избранного президента должна находиться не в юридической, а политической плоскости, говорили они. Новому президенту советовали констатировать состояние затянувшегося конституционного кризиса и исходить из того, что он, как всенародно избранный президент – единственная легитимная демократическая власть, а все остальные госинституты свою легитимность утратили, сотрудничая с “режимом”, и на этом основании подписать указ о роспуске парламента. Но действовать “форсированно” глава государства не стал.

Третий, на этот раз юридический случай угрозы досрочных выборов возник в 2017 г., когда Демократическая партия затеяла радикальную реформу публичного управления. Демократы собирались кардинально перекроить структуру исполнительной власти прямо во время легислатуры, то есть срока полномочий правительства Павла Филипа. Такого никогда не происходило в истории независимой Молдовы: обычно все кардинальные изменения в структуре исполнительной власти осуществлялись сразу же после парламентских выборов – до назначения правительства. В законодательстве такой момент тоже предусмотрен не был.

Многие политики и правоведы тогда говорили, что после запуска радикальной реформы публичного управления правительство Павла Филипа должно быть отправлено в отставку и выдвинут новый кандидат в премьер-министры. Если депутаты не утвердят его и состав нового кабмина в предусмотренные законодательством сроки, парламент должен быть распущен и проведены досрочные выборы. Однако в ДПМ решили не отправлять правительство Павла Филипа в отставку, а просто перекроили его, сократив количество министерств с 16 до 9, и назначили новых министров. Парламент продолжил свою работу.

Скандалы и скандальные законы

Скандалов в парламенте XX созыва было много. Самым громким из них, пожалуй, был арест Владимира Филата, послужившего громоотводом для погашения революционных брожений масс осенью 2015 г.

Решения о лишении депутатского иммунитета по запросу Генеральной прокуратуры принимались законодательным органом и раньше. Например, в феврале 2004 г. был снят иммунитет с лидера ХДНП Юрия Рошки для его последующего привлечения к административной ответственности за организацию незаконных акций протеста, а в октябре 2005 г. депутатской неприкосновенности были лишены депутаты от альянса “Молдова ноастрэ” Серафим Урекян, Василий Колца и Ион Чонтолой, которые подозревались в злоупотреблении служебным положением и нанесении ущерба местным и государственному бюджету. Но ещё никогда депутатов, с которых сняли иммунитет, не выводили из зала заседаний в наручниках.

Парламент XX созыва также отметился противостоянием с президентом, что многим напомнило конфликт конца 1990-х гг. между президентом Петром Лучинским и парламентом XIV созыва. Действующее парламентское большинство на протяжении двух лет несколько раз ограничивало полномочия главы государства. Так, например, президент был лишён права назначать состав Высшего совета безопасности по своему усмотрению (до этого количественный и персональный состав, полномочия и программа деятельности ВСБ утверждались президентом), из-под контроля главы государства была выведена и переведена под контроль парламента Служба информации и безопасности. А когда Игорь Додон отказывался подписывать указы о назначении новых министров или не промульгировал определённые законы, по решению Конституционного суда его несколько раз “временно” отстраняли от должности, а документы за президента визировал председатель парламента. По мнению многих экспертов, это know how – исключительно молдавское изобретение, аналогов которому в мировой практике управления государством найти трудно. Дошло до того, что в начале октября текущего года Андриан Канду заявил, что если Демократическая партия станет частью парламентского большинства в парламенте XXI созыва, она может поставить вопрос об упразднении поста президента за его ненадобностью.

Главным девизом парламента XX созыва была “Реализация европейской повестки – в абсолютном приоритете”. Это руководство законодательного органа подчёркивало не раз. Тем не менее, с 2009 г., когда к власти в РМ пришли т.н. “проевропейские” силы, отношения Молдовы с Евросоюзом ещё никогда не были такими прохладными, как в последние два года. В том числе благодаря стараниям парламента.

Особенно стремительно они стали ухудшаться после того, как летом прошлого года вопреки рекомендациям Венецианской комиссии парламент изменил избирательную систему. Непризнание итогов выборов генпримара Кишинёва в июне этого года ещё больше заморозило отношения с Брюсселем. Как заявил недавно евродепутат Зигфрид Мурешан, этими двумя решениями Кишинёв продемонстрировал неуважение к фундаментальным ценностям ЕС.

Недовольство западных партнёров вызвал и пакет бюджетно-налоговых поправок и мер по амнистии капитала, утвержденный законодательным органом летом этого года. Всемирный банк тут же выразил глубокую обеспокоенность принятыми документами, заявив, что они могут поставить под угрозу приверженность молдавского правительства борьбе с коррупцией. В МВФ отметили, что данный пакет идёт вразрез с целями программы, поддерживаемой фондом. Глава делегации Евросоюза в Молдове Петер Михалко сказал, что эти документы противоречат обязательствам Молдовы перед международными партнёрами, а в посольстве США заявили, что внесенные в законодательство изменения уменьшат способность Молдовы бороться с отмыванием денег.

Параллельно ряд документов, принятых парламентом XX созыва, привёл и к ухудшению отношений с Российской Федерацией. Так, под занавес 2017 г. законодательный орган сразу в двух чтениях принял проект поправок в Кодекс о телевидении и радио, известный еще и как закон о “запрете российской пропаганды”, который, фактически, запрещал российские новости и информационно-аналитические программы на телевидении и радио. За нарушение ограничений предусматривались штрафы от 40 тыс. до 70 тыс. леев, а за повторное нарушение – от 70 тыс. до 100 тыс. леев.

К числу законопроектов, которые вызвали вопросы в стране и за рубежом, рассмотренных действующим парламентом, также можно отнести проект Концепции информационной безопасности, позволяющий вмешиваться в дела провайдеров и контролировать информационное пространство, включая социальные сети. Вместе с другими законопроектами – скандальным “BigBrother” и т.н. “Мандатом безопасности” он предполагает введение чрезмерно жёсткого контроля интернета, возможность блокировки сайтов и значительно расширяет полномочия правоохранительных органов и спецслужб в данной области. По мнению экспертов, если положения этих документов заработают, Республика Молдова фактически превратится в полицейское государство.

К значительным ограничениям прав и свобод граждан (по мнению некоторых комментаторов и представителей гражданского общества) может привести и внедрение нового Кодекса телевидения и радио. Он был одобрен законодательным органом летом этого года, но президент отказался промульгировать документ и вернул его в парламент. 8 ноября депутаты повторно проголосовали за кодекс, и теперь по закону Игорь Додон обязан его утвердить. В администрации главы государства считают, что новый Кодекс телевидения и радио, который должен заработать в наступающем году, приведёт к цензуре и ограничит телезрителей и радиослушателей в доступе к информации, повлечет за собой закрытие многих СМИ и фактическое прекращение вещания программ на русском языке.

Резонансными документами, принятыми парламентом XX созыва, также можно назвать перевод по требованию МВФ в разряд госдолга 13,6 млрд. леев госпомощи трём ликвидированным банкам –Banca de Economii, Banca Sociala и Unibank в конце 2016 г. и т.н. “закон о продаже гражданства Республики Молдова”. Второй документ даёт иностранным инвесторам возможность получить молдавское гражданство в упрощённом режиме через вложение капиталов в молдавскую экономику. Правительство и парламентское большинство считают, что это приведёт к значительному притоку иностранных инвестиций, однако оппозиция и ряд экспертов опасаются, что это сделано специально для того, чтобы облегчить иностранцам возможность приобретения земли сельхозназначения.

В общем, резонансных законопроектов за четыре года деятельности этого парламента было принято немало. Вишенкой на торте могли стать несколько “сюрпризов” от депутатов парламента XX созыва депутатам парламента XXI созыва.

Например, законодательная инициатива фракции ЛП, которая требовала сделать обязательным условием для всех кандидатов в депутаты знание госязыка, запретить выступать в будущем парламенте на любом другом языке, кроме государственного и исключить перевод документов законодательного органа на русский язык. Или новый регламент парламента – Кодекс парламентских правил и процедур, принятый недавно в первом чтении. Почти все фракции законодательного органа (ЛДПМ, ПСРМ, ПКРМ, ЛП) раскритиковали этот документ. По мнению оппозиционных депутатов, новый регламент ведёт к узурпации власти в парламенте и даже “парламентской монархии”.

Но в итоге языковая инициатива Либеральной партии даже не была внесена в рабочую повестку последних дней работы законодательного органа, как и проект нового регламента. А на фоне возмущения большинства фракций законодательного органа, внепарламентской оппозиции и ряда представителей гражданского общества парламентское большинство в преддверии выборов не решилось по-новому отрегламентировать работу будущих депутатов.

Впрочем, несмотря на все скандалы и “необычные” для политической системы независимой Молдовы события, следует отметить, что парламент ХХ созыва принял и ряд важных законов, которые давно дожидались своей очереди. Среди них - законопроект о сокращении числа контролирующих органов и запрете на проведение проверок в первые три месяца со дня открытия бизнеса, пакет поправок, снизивший давление на бизнес и сокративший ряд налогов, в том числе “зарплатных”; поправки о повышении лимита гарантирования банковских депозитов с 20 тыс. до 50 тыс. леев; новый закон о малых и средних предприятиях; закон о единой системе оплаты труда и целый ряд других законодательных актов, благотворно сказавшийся на социальной и экономической среде.

Ксения Флоря