Парламент эконом-класса. Сколько депутатов нужно Молдове?

Демократическая партия предлагает сократить количество депутатов со 101 до 61, и вынести вопрос об “оптимизации” законодательного органа на всенародный референдум, который может быть проведён параллельно с парламентскими выборами – 24 февраля 2019 г.

Инициатива, озвученная на прошлой неделе Владимиром Плахотнюком, активизировала перманентно возникающую в политических кругах дискуссию – сколько же депутатов нужно Молдове, как должен выглядеть современный парламент, и насколько своевременно поднимать сейчас этот вопрос?

От 380 до 51. Кто меньше?

Самым “массовым” молдавский парламент был на заре независимости республики. Верховный совет Молдавской ССР (а потом Республики Молдова), который действовал с апреля 1990 г. по октябрь 1993 г., состоял из 380 депутатов. Все они, кстати, были избраны в одномандатных избирательных округах.

Но Верховный совет не был профессиональным парламентом: депутаты в нём не работали на постоянной основе. Из 380 народных избранников только с десяток являлись освобождёнными парламентариями, а остальные где-то работали и периодически приезжали в Кишинёв на сессию. Когда в начале 1990-х гг. началась работа над новой Конституцией (была принята 29 июля 1994 г. и заменила Конституцию Молдавской Советской Социалистической Республики 1978 г.), встал вопрос о необходимости перехода к профессиональному законодательному органу и сокращении количества депутатов.

Экс-председатель Конституционного суда и бывший заместитель председателя Президиума Верховного Совета МССР Виктор Пушкаш вспоминает, что парламент образца 1990-1993 гг. был очень громоздким и неповоротливым - было невозможно участвовать в его ежедневных сессиях. Для повышения эффективности работы законодательного органа выдвигались различные предложения. Например, чтобы депутаты находились в Кишинёве по полгода, а затем возвращались на свои рабочие места. Однако это был не выход. В итоге было решено, что независимой Молдове, по примеру других стран, нужен парламент, работающий на профессиональной постоянной основе. Тем не менее, решение о том, что вместо 380 депутатов в РМ будет 101, принималось с большим трудом.

“Откуда появилась цифра 101? Я был членом комиссии по разработке новой Конституции и координатором всех экспертных групп, которые работали над проектом Основного закона страны, - говорит Виктор Пушкаш. – Мы проанализировали составы парламентов практически всех стран мира, то, как они формируются, и пришли к выводу, что количество депутатов должно зависеть от размера территории государства, количества населения, государственного устройства, была принята во внимание и форма административного устройства республики.

По территории и населению нам показались достаточно близки прибалтийские государства. Сейм независимой Латвии состоял из 100 парламентариев, парламент Эстонии – из 101. Мы посчитали, что 101 депутат будет оптимальной цифрой и для нас, хотя обсуждались и другие цифры – 71, 81. Рассматривались и другие моменты деятельности парламента: многие члены комиссии, например, сошлись на том, что когда-нибудь парламент Республики Молдова может стать двухпалатным. В нижнюю палату депутаты будут избираться напрямую народом, а в верхней палате будут заседать представители местной власти”.

После реформы 1994 г. вопрос о новом сокращении количества народных избранников поднимался различными политическими силами неоднократно, но самый резкий вариант “оптимизации” депутатского корпуса был предложен Народной партией Республики Молдова в ходе последних парламентских выборов. В ноябре 2014 г., во время предвыборных теледебатов на “Телерадио Гагаузии”, представитель формирования Леонид Дечев заявил, что его партия намерена сократить число депутатов парламента со 101 до 51, а Народного собрания Гагаузии – с 35 до 17 человек, которые будут избираться по единому округу.

71 – самая популярная цифра

Если проанализировать предыдущие “оптимизационные” инициативы, то самой популярной цифрой сокращения количества депутатов парламента РМ является 71.

Сократить число депутатов до 71, а также избирать половину из них по избирательным спискам, а половину - в одномандатных округах, в своей предвыборной программе на парламентских выборах 2014 г. обещала одна из политических партий.

Во время масштабных манифестаций 2015 г., Гражданская платформа “Достоинство и правда” (DA) создала инициативную группу по сбору подписей для проведения референдума по внесению ряда поправок в Конституцию. На референдум планировалось вынести такие вопросы, как сокращение количества депутатов парламента со 101 до 71, отказ от депутатского иммунитета, избрание и снятие с должности президента путём прямого голосования граждан. Как заявил тогда председатель совета Великого национального собрания Андрей Нэстасе, 90% граждан Молдовы выступают за принятие таких поправок в Конституцию, и отметил, что Платформа DA планирует собрать около полумиллиона подписей, “чтобы продемонстрировать волю народа”. В итоге Платформа DA представила в Центризбирком 400 тыс. подписей в поддержку референдума, но в ЦИКе ответили "нет", обосновав это тем, что необходимый минимум подписей был собран только в Кишинёве, Бельцах и Оргеевском районе.

Отказ в проведении аналогичного референдума в 2017 г. получил и президент Игорь Додон. В сентябре 2017 г. он предлагал провести всенародный плебисцит по четырём вопросам: сокращение числа депутатов со 101 до 71; отмена закона, по которому граждане обязаны выплатить украденный миллиард; внедрение школьного предмета “История Молдовы” вместо “Истории румын”; предоставление президенту дополнительных полномочий, в том числе по роспуску парламента и назначению даты досрочных парламентских выборов. Однако Конституционный суд признал неконституционным указ главы государства об организации и проведении консультативного референдума, посчитав, что “вопросы, сформулированные в указе, превышают конституционные полномочия президента”.

61 депутат, или немного парламентской арифметики

И вот о необходимости сокращения депутатского корпуса заявила правящая Демократическая партия. В ДПМ предлагают сократить число народных избранников сразу на 40 человек – со 101 до 61.

Когда выдвигаются инициативы такого характера, обычно приводятся следующие аргументы: количество населения в стране стабильно сокращается, а число народных избранников константно; чем компактнее парламент, тем он эффективнее, а ответственность депутатов выше; более малочисленный парламент способен действовать быстрее и лучше; урезание числа депутатов позволит значительно сократить расходы.

Первым аргументом руководствовался президент Игорь Додон. Когда в прошлом году глава государства выступал с идеей своего референдума, он заявил, что наступило время пересмотреть численный состав законодательного органа, потому что “слишком много депутатов для такой маленькой страны, в которой к тому же наблюдаются такие серьёзные демографические проблемы”. “Действующее количество депутатов – 101 – было прописано в Конституции, когда в Молдове было 4,5 млн граждан. Теперь же жителей страны стало на 30% меньше. Почему если в школах становится меньше детей, преподавательский состав сокращается или школа вовсе закрывается, а начальников остаётся столько же? Их число должно быть сокращено”, - говорил Игорь Додон.

Вторым и третьим аргументом апеллируют сейчас демократы. Как заявил на своём брифинге Владимир Плахотнюк, оптимизированный, хорошо структурированный и организованный парламент будет более эффективным. “Депутаты будут более ответственными, а за их деятельностью будет лучше следить народ, потому что второе предложение Демпартии касается контроля гражданами депутатов, а именно, чтобы люди могли лишать парламентариев мандата, когда законодатели разочаровали их”, - отметил лидер ДПМ. А его коллега по партии, депутат Евгений Никифорчук в эфире одного из телеканалов заявил, что “если в парламенте будет только 61 депутат, все граждане будут знать их не только по имени, но и в лицо”.

Однако основной задачей народных избранников является не столько узнаваемость, сколько представительство различных социальных интересов. Чем больше населения представляет депутат, тем сложнее ему осуществлять функцию репрезентации социальных интересов, и тем менее эффективна обратная связь между депутатским корпусом и избирателями.

По данным Центральной избирательной комиссии, на 31 марта 2018 г. в Государственном регистре избирателей Республики Молдова было зарегистрировано 3 259 025 человек. То есть, на данный момент на одного народного избранника приходится 32 267 избирателей или где-то 35 148 человек, если брать общее количество населения страны по данным статистики.

Несколько лет назад аналитики украинского портала “Слово и Дело” решили подсчитать соотношение количества депутатов одномандатных парламентов в странах Европы (в основном небольших) к количеству населения этих государств. Самым большим это соотношение оказалось на Украине, где на одного депутата пришлось 101 248 населения, а самым маленьким – в Сан-Марино – 536 граждан на одного депутата.

В среднем в небольших европейских государствах это соотношение составляло 20-30 тыс. человек населения на одного парламентария. То есть, при депутатском корпусе в 101 человек, Республика Молдова вписывается в среднеевропейские параметры. В случае если количество депутатов будет сокращено до 61 человека, на одного народного избранника будет приходиться уже более 58 тыс. населения.

Ещё один момент. Когда в середине 2000-х гг. на Украине обсуждался вопрос о сокращении общего числа народных депутатов с 450 до 300, политолог Владимир Фесенко заявил, что сокращение числа мест в парламенте приведёт к серьёзному усилению конкуренции на политическом рынке.

“С одной стороны, это хорошо, так как без настоящей борьбы на выборах нет демократии. С другой стороны, это приведёт к существенному увеличению затрат отдельных кандидатов в депутаты и политических партий на проведение избирательной кампании, потребует от них значительно больших организационных ресурсов. Не сложно догадаться, что в этих условиях больше шансов на победу будут иметь те участники избирательной гонки, которые располагают более солидным финансовым и организационным потенциалом. Таким образом, уменьшение числа народных депутатов может привести к ещё большей “олигархизации” высшего законодательного органа Украины”, - заявил эксперт.

Как демократы будут разбираться с Конституционным судом?

Вопрос об “оптимизации” законодательного органа Демократическая партия предлагает вынести на всенародный референдум и провести его одновременно с парламентскими выборами – 24 февраля 2019 г. для экономии бюджетных средств.

“До этого мы избегали проведения референдумов на эти темы, прежде всего, потому что мы хотели избежать расходов бюджетных денег, а во-вторых, поскольку явка на референдумы обычно очень низкая, и мы рискуем получить спорный результат, который бы не отражал мнения большинства граждан. Но в один день с парламентскими выборами 24 февраля появляется подходящий момент и для проведения этого референдума одновременно с парламентскими выборами, без того, чтобы тратить дополнительные деньги, а явка на парламентских выборах обычно высокая”, - заявил Владимир Плахотнюк, представляя свою инициативу.

Однако в этом вопросе есть две юридические проблемы: статья 145 Кодекса о выборах и заключение Конституционного суда четырёхлетней давности.

Согласно ст. 145 (2) Кодекса о выборах, республиканский референдум не может проводиться в течение 60 дней, предшествующих, и 60 дней, следующих за днём проведения парламентских, президентских и всеобщих местных выборов. То есть, действующее избирательное законодательство запрещает одновременно проводить референдум и парламентские выборы.

Это четыре года назад подтвердил и Конституционный суд. Тогда ЛДПМ и либерал-реформаторы хотели провести в день парламентских выборов 30 ноября 2014 г. референдум о способе избрания президента. Однако 22 сентября 2014 г. Конституционный суд отклонил инициативу депутатов от ЛДПМ и ЛРП. По мнению представителей КС, данная инициатива соответствовала конституционным положениям, но противоречила требованиям о сроках.

Следовательно, в феврале 2019 г. конституционный референдум о сокращении числа депутатов не может быть проведён. Хотя, как сказал один из оппозиционных депутатов, “наш Конституционный суд демонстрировал и не такие чудеса эквилибристики”.

Почему сокращение, а не “реструктуризация”?

Очередная инициатива демократов, как всегда, вызвала большое оживление в политических и околополитических кругах.

Оппоненты заявили, что это популистская идея, выдвинутая не столько для повышения эффективности работы парламента, сколько совсем для других целей: 1) отвлечения внимания общественности от текущих политических проблем (как раз в эти дни Европейский парламент рассмотрел очередной критический доклад по ситуации в Молдове и рекомендовал ввести персональные санкции против молдавских граждан, замешанных в краже миллиарда); 2) повышения “легитимности” выборов 24 февраля 2019 г. (как утверждает активная оппозиция, существует угроза непризнания парламентских выборов Западом); 3) стремления взять урезанный парламент под контроль руководством ДПМ.

Правда, если референдум о сокращении числа депутатов всё-таки состоится, он уже затронет парламент не XXI созыва, который будет избран 24 февраля 2019 г., а парламент XXII созыва. Во-первых, процедурные вопросы по изменению Конституции займут как минимум полтора года. Во-вторых, нужно будет опять менять избирательную систему: при урезанном количестве депутатов придётся отказаться от смешанной системы и вернуться к пропорциональной (по партийным спискам), или же окончательно перейти к одномандатной системе выборов. Плюс для внесения изменений в Конституцию нужен работоспособный парламент, а некоторые политические комментаторы не исключают, что конфигурация законодательного органа, избранного 24 февраля 2019 г. может оказаться такова, что придётся проводить досрочные выборы.

Тем не менее, вопрос “Сколько депутатов нужно Молдове при текущих демографических и миграционных процессах?” поставлен, и у референдума демократов гораздо больше шансов быть проведённым (даже несмотря на заключения Конституционного суда 2014 г.), чем у аналогичных плебисцитов Игоря Додона или Платформы DA. А учитывая уровень доверия граждан к законодательному органу (согласно июльскому соцопросу, проведённому по заказу Международного республиканского института США (IRI), 22% опрошенных считают парламент самым коррумпированным государственным органом), большинство пришедших на референдум граждан наверняка поддержат идею сокращения числа депутатов до 61.

Однако, по мнению ряда экспертов, механическое сокращение количества народных избранников проблему повышения эффективности работы законодательного органа не решит. Нужны структурные изменения. Виктор Пушкаш, например, предлагает сделать парламент двухпалатным, чтобы нижняя палата работала на выборной основе, а верхняя состояла из представителей каждого района или (после проведения административно-территориальной реформы) – нескольких представителей укрупнённых административно-территориальных единиц второго уровня. “Такое “разделения труда” в парламенте гарантировало бы принятие действительно важных для регионов законов”, - считает Виктор Пушкаш.

В свою очередь экономист, экс-министр экономики Александр Муравский считает, что число депутатов наоборот, можно было бы и увеличить, но при этом сделать парламент “милиционным”, то есть официально любительским. В конце концов, парламенту уже не нужно принимать вал законов, как на заре независимости РМ.

“Сегодня более 90% всех законов, принимаемых парламентом, разрабатывает исполнительная власть, то есть правительство. Депутаты только принимают законы путём голосования, причем многие даже не читая, - написал Александр Муравский на своей странице в Фейсбуке. - И уж точно нельзя найти депутатов, которые прочитали бы и изучили все законы, за которые они голосовали.

Как вы думаете, в каком случае депутат ближе к своим избирателям, и знает лучше их нужды и чаяния: когда он представляет интересы 50 тыс. избирателей или 10 тыс.? Ясно, что во втором. Следовательно, увеличение числа депутатов – прямой путь к приближению депутата к народу и повышению качества представительской функции. “Но ведь при этом число “дармоедов” растёт и, соответственно, затраты на их содержание увеличиваются”, - скажете вы. И будете правы, если парламент останется в том же виде. Но этого можно избежать, если вернуться к принципам работы законодательного и представительного органа по типу советов. Депутаты работают среди людей, знают их нужды, постоянно общаются с ними, и раз в квартал приезжают на недельную сессию для принятия законов, подготовленных правительством, и предварительно экспертированных помощниками депутатов – специалистами по профилю. Они также заслушивают и обсуждают квартальный отчёт правительства. Оптимизировать, так оптимизировать. Думаю, что этот вариант тоже нужно вынести на референдум, во всяком случае, он намного демократичней предлагаемого демократами”, - считает Александр Муравский.

Кстати, именно на такой, “милиционной” основе, действует парламент Швейцарии: депутаты приезжают в Берн четыре раза в год на парламентские сессии, не оставляя при этом своей обычной профессии. Утверждается, что национальный парламент Швейцарии является одним из самых дешёвых в мире.

Впрочем, как считают некоторые эксперты, до референдума об “оптимизации” работы парламента 24 февраля дело может и не дойти: еще месяц назад председатель парламента Андриан Канду говорил о возможности проведения одновременно с парламентскими выборами референдума на другую тему – по вопросу евроинтеграции, и теперь неизвестно, насколько будет актуален прежде заявленный плебисцит. Так что политическая повестка меняется достаточно быстро. Да и прежде чем консультироваться с народом о том, сколько депутатов нужно Молдове, вероятно, вопрос о количественной и качественной “оптимизации” законодательного органа предстоит обсудить со специалистами, как это было при реформе 1994 года.

КсенияФлоря