Pre-vetting în Moldova: a fi sau a nu fi?

În Republica Moldova a fost introdusă procedura de pre-vetting - verificarea integrității celor care doresc să ocupe funcții înalte în domeniul justiției, dar opiniile cu privire la eficacitatea noii formule sînt împărțite.

Nici Parlamentul, nici comunitatea de experți nu au avut inițial un consens larg asupra acestui proiect. Autoritățile consideră că evaluarea integrității candidaților va îmbunătăți semnificativ calitatea activității procuraturii și a sistemului justiției. În același timp, opoziția vorbește despre încercările de a stabili un control asupra justiției și de a transfera justiția țării în mîini străine.

Experții atrag atenția asupra experienței altor țări în care procedura de pre-vetting nu a avut succes. Există o mare probabilitate de implicare politică în procesul de selecție, ceea ce va duce la scăderea nivelului de independență și la creșterea vulnerabilității judecătorilor și procurorilor. Joi, 7 aprilie, Curtea Constituțională (CC) s-a expus referitor la această problemă controversată.

"Scopul nostru este curățarea sistemului"

În luna martie a întrat în vigoare Legea Nr. 26 "privind unele măsuri aferente selectării candidaților la funcția de membru în organele de autoadministrare ale judecătorilor și procurorilor" – așa-numita Lege a pre-vetting-ului (evaluare preliminară). Ea a fost susținută de 54 de deputați ai partidului Acțiune și Solidaritate (PDS) de guvernămînt. Legea reglementează raporturile juridice aferente procedurii de evaluare a integrității candidaților la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii (CSM), al Consiliului Superior al Procurorilor (CSP). În contextul evaluării candidaților este verificată și averea persoanelor apropiate candidaților.

Remarcăm faptul că Legea pre-vetting a fost adoptată în a treia lectură, în timp ce, de obicei, astfel de documente sînt examinate în două lecturi. Olesea Stamate, Președintele Comisiei parlamentare juridică, numiri și imunități, a explicat acest lucru prin faptul că legea este "complexă" și necesită mai mult timp pentru redactare. Ea a menționat că între a doua și a treia lectură nu au fost propuse modificări.

Autoritățile declară că modificările sînt menite să îmbunătățească calitatea justiției în Republica Moldova. Ministrul Justiției, Sergiu Litvinenco, a subliniat ca scopul pre-vettingului este "curățarea sistemului de justiție de procurori și judecători toxici care au probleme serioase de integritate".

”Proiectul este foarte necesar pentru a porni procesul de curățare a sistemului justiției de procurori și judecători care au probleme de integritate. Esența și scopul acestui proiect este să avem un CSM și un CSP constituit din oameni integri și onești. Curățarea organelor de autoadministrare din justiție de elemente toxice și corupte va reprezenta primul pas spre curățarea definitivă a sistemului justiției”, crede Litvinenco.

Legea prevede crearea unei comisii formată din șase membri care va verifica integritatea potențialilor candidați la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, al Consiliului Superior al Procurorilor. Auditul va avea loc înainte ca candidații să fie supuși votului în cadrul adunării generale a judecătorilor sau procurorilor. Trei dintre acești șase membri sînt numiți de deputați la propunerea fracțiunilor parlamentare, ținîndu-se cont de principiul proporționalității. Alți trei sînt propuși de partenerii externi.

Săptămâna trecută, Parlamentul a numit membrii comisiei de evaluare. Din partea legislativului aceștia sînt: directoarea de programe la Centrul de Resurse Juridice, Nadejda Hriptievschi, fosta judecătoare la Curtea Supremă de Justiție și ex-membru al Consiliului Superior al Magistraturii, Tatiana Raducanu, și fostul consilier al primarului de Chișinău, Vitalie Miron, înaintați de fracțiunile parlamentare. Doi dintre ei au fost propuși de PAS, iar unul - de blocul Comuniștilor și Socialiștilor. Partenerii externi din comisie sînt reprezentați de expertul american în etica judecătorilor, Victoria Henley, fosta judecătoare la CEDO din partea Georgiei, Nona Tsotoria și avocatul olandez, fostul secretar al Curții Penale Internaționale de la Haga, Herman von Hebel. Aceștia, respectiv, au fost nominalizați de Ambasadele SUA, Georgiei și Olandei în Republica Moldova.

Deciziile comisiei vor servi drept temei juridic pentru neadmiterea candidatului la selecția ulterioară. Cu toate acestea, acest verdict poate fi contestat la Curtea Supremă de Justiție. Legea va fi în vigoare numai pînă la sfîrșitul anului 2022. Autoritățile speră ca pînă atunci țara să aibă o componență actualizată a organelor de autoguvernare ale sistemului judiciar și ale procuraturii.

După cum rezultă din informațiile Ministerului Justiției, bugetul nu va suporta cheltuieli semnificative pentru activitatea comisiei de evaluare. Sergiu Litvinenco a precizat pe rețeaua de socializare că s-a ajuns deja la un consens: "partenerii au promis că vor ajuta la efectuarea unui control preliminar atît cu experiență, cît și cu mijloace financiare". Potrivit lui, sînt gata să ofere sprijin Comisia Europeană, Banca Mondială, USAID și Ambasada SUA.

"Schimbările nu vor aduce nici un beneficiu"

Opoziția parlamentară, reprezentată de PSRM, a criticat dur noua procedură, considerînd că aceasta va avea consecințe negative pentru întregul sector al justiției. Deputații sînt revoltați că autoritățile se grăbesc să adopte astfel de proiecte nepregătite și ignoră propunerile de a introduce amendamente în conformitate cu legislația națională și internațională. PSRM consideră că Legea cu privire la pre-vetting va afecta negativ sistemul justiției și cetățenii, dar va duce și la pierderea multor dosare la Curtea de la Strasbourg.

"Nu sîntem împotriva mecanismului de evaluare. Vrem ca el să corespundă regulilor justiției naționale. Nicio modificare nu va fi benefică dacă nu vom respecta principiile legii și Constituției. Ca urmare a acestei proceduri va avea de suferit imaginea judecătorului și a procurorului, în special la nivel moral", spune deputatul Grigore Novac.

Maxim Lebedinschi, membru al Comitetului Executiv al PSRM, a descris inovația drept "o încercare de a subjuga justiția prin stabilirea controlului asupra viitoarei componențe a CSM și CSP, o încercare de a transmite justiția din Moldova în mîini străine". El a atras atenția asupra incertitudinii situației cu privire la viitorii membri ai Comisiei, care sînt reprezentanți ai altor țări, care, în opinia sa, poate fi interpretată ca o implicare a unui stat străin în treburile Republicii Moldova. Socialistul a menționat că reprezentarea nesemnificativă în comisie, sub 20%, nu va permite opoziției să se manifeste vizibil în activitatea sa.

Deputatul Vasile Bolea a atacat Legea la Curtea Constituțională, care a admis parțial sesizarea în ultima zi a lunii martie și a suspendat acțiunile articolului 15 alineatul 12 din Legea pre-veting pînă la soluționarea cazului. Acesta prevede restricții privind activitatea Consiliului Superior al Magistraturii și ale Consiliului Superior al Procurorilor, care urmau să funcționeze pînă la data formării unei noi componențe a acestor organe.

Bolea menționează că, la elaborarea documentului nu au fost luate în considerare opiniile experților internaționali și au fost încălcate o serie de norme constituționale. Drept urmare, în opinia sa, Legea amenință independența instanțelor și a întregului sistem de justiție din Republica Moldova. El consideră că este vorba despre o abatere de la principiul separării puterii în stat, care este prevăzut în articolul 6 din Constituția Republicii Moldova.

Potrivit lui, PAS a propus un mecanism similar în 2019, acesta vizînd alegerea procurorului general conform unei proceduri care nu este prevăzută în Legea fundamentală. La acea vreme, această inițiativă a fost criticată de mulți experți, inclusiv din cadrul Comisiei de la Veneția a Consiliului Europei. "În prezent se propune o procedură similară, dar deja pentru viitorii membri ai CSM și CSP", spune autorul sesizării.

În opinia sa, crearea unei comisii care va preselecta candidații contravine Constituției și înseamnă implicarea în competența structurilor colegiale – Adunarea Generală a judecătorilor și Adunarea Generală a procurorilor. Anume ei dețin prerogativa de a alege din rîndurile lor reprezentanți la CSM și CSP. Potrivit deputatului, legea a fost adoptată în pofida obiecțiilor formulate de Comisia de la Veneția la proiectul de lege inițial.

Opoziția atrage atenția și asupra abaterilor de la procedura legislativă în timpul pregătirii și adoptării legii în a doua lectură. Se remarcă faptul că documentul a fost revizuit în grabă și lasă deschise o mulțime de întrebări care cu siguranță vor cauza probleme atunci cînd va fi aplicat în practică. După cum s-a dovedit, în Comisia juridică, numiri și imunități, niciunul dintre deputați nu a fost anunțat despre modificările aduse proiectului, care au fost reformulate cu o oră înainte de ședință și propuse în ultimul moment de președintele Comisiei, Olesea Stamate.

Joia trecută, Curtea Constituțională a admis parțial sesizarea lui Vasile Bolea și a declarat neconstituționale unele prevederi ale noii legi. Astfel, președintele nu va putea confirma judecătorii care vor examina contestațiile comisiei de evaluare. Președintele Curții Constituționale, Domnica Manole, a explicat că această prevedere a legii contravine principiului separației puterilor în stat și ” poate trezi dubii referitoare la independența judecătorilor". De asemenea, neconstituțională a recunoscut norma, care presupune că CSM poate lua decizii fără cvorum.

CC a menționat că Consiliul Superior al Magistraturii nu mai poate funcționa efectiv din cauza mandatelor expirate, dar va continua să-și exercite unele atribuții. Astfel, CSM trebuie să propună Președintelui prelungirea mandatelor a 40 de judecători al căror mandat a expirat la începutul anului 2022.

Astfel, decizia Curții Constituționale puțin probabil că va împiedica evaluarea integrității candidaților pentru funcții în organele de autoadministrare din sistemul justiției și a procuraturii. Se preconizează că Comisia își va începe activitatea de evaluare în aprilie. "Activăm conform graficului", a menționat șeful Ministerului Justiției în acest sens. Potrivit acestuia, pînă în prezent au depus cereri 28 de candidați care doresc să ajungă în CSM și 19 candidați care solicită calitatea de membru la CSP.

Un mecanism experimental

Inițial, nu a existat un consens larg asupra acestui proiect nici în Parlament, nici în societatea civilă. Asociațiile obștești de profil și mulți experți au făcut în repetate rînduri observații critice. Examinînd proiectul de lege, Comisia de la Veneția a Consiliului Europei a remarcat o serie de neajunsuri în ceea ce privește calitatea și claritatea legii. Potrivit Comisiei, elaborarea necorespunzătoare a documentului poate duce la neconstituționalitatea prevederilor acestuia.

La etapa preliminară, Ministerul Justiției a primit propuneri din partea asociațiilor profesionale ale judecătorilor și procurorilor, precum și a organelor de autoadministrare din sectorul justiției, însă majoritatea propunerilor nu au fost luate în considerare. Reprezentanții sistemului au criticat inițiativa, considerînd că aceasta contravine standardelor internaționale. În special, aceștia au atras atenția asupra lipsei unor criterii clare de evaluare a viitorilor candidați la funcții, ceea ce duce la riscuri ridicate de abuz.

Potrivit organizațiilor de profil, în consecință, Moldova ar putea pierde o serie de dosare la CEDO inițiate de candidații care nu au trecut concursul. Cel puțin, astfel de cazuri au existat în alte țări în care există o astfel de procedură de verificare preliminară a participanților la concursuri pentru funcții înalte în domeniul justiției.

În recenziile lor, experții menționează o mulțime de neclarități care au legătură cu formarea și activitatea comisiei de evaluare. Astfel, în legea nu este explicat cine ar trebui facă parte din această comisie în calitate de "parteneri externi" și nu este definită procedura de selecție a acestora. Cerința ca membrii Comisiei să nu fi ocupat funcții de judecător sau procuror în ultimii trei ani nu este justificată în mod rezonabil, ceea ce contravine standardelor internaționale.

În proiect nu este reflectat mecanismul de respectare a dreptului la viața privată a candidaților și a membrilor familiilor acestora. Nu este clară nici procedura examinării apelurilor, refuzul candidaților și multe alte momente. Potrivit experților, utilizarea pre-vettingului va duce, cu o probabilitate ridicată, la o deteriorare și mai mare a imaginii sistemului justiției din Moldova. În societate pot apărea suspiciuni generale cu privire la candidații pentru funcții în sistemul judiciar și procuratură, precum și neîncredere în eficacitatea mecanismelor de verificare și numire a acestora.

Cu toate acestea, mulți experți sînt de acord că procedura de pre-vetting nu poate spori eficacitatea reformei justiției. În același timp, în opinia lor, inovația prezintă riscuri pentru sistemul judiciar și procuratură. Pe de o parte, există o mare probabilitate a implicării politicului în activitatea comisiei de selecție a candidaților, ceea ce va duce la scăderea nivelului de independență și la creșterea vulnerabilității judecătorilor și procurorilor față de puterea politică. Pe de altă parte, unii comentatori atrag atenția asupra încălcării principiilor fundamentale ale sistemului juridic.

Fostul viceministru al Justiției, Nicolae Eșanu subliniază că în nici un stat în care a fost folosit pre-vettingul, acesta nu a avut succes. Potrivit lui, acesta este un mecanism experimental care este testat în mai multe țări, inclusiv Albania și Ucraina, la a căror experiență fac referire dezvoltatorii formulei moldovenești. La acesta se recurge în situațiile în care în sectorul justiției apar probleme fundamentale sistemice, iar instrumentele obișnuite nu permit schimbarea situației. Nu este exclus că autoritățile unor țări vor renunța în curînd la această procedură, a cărei eficacitate este tot mai des pusă la îndoială.

În unul din ultimele rapoarte privind eficacitatea inițiativelor UE de reducere a corupției în Ucraina, cu care s-a familiarizat Noi.md, rezultatele lucrărilor de evaluare ridică multe semne de întrebare. Se remarcă faptul că, în ciuda "sprijinului semnificativ" primit de Ucraina, un număr semnificativ de membri ai organelor de autoadministrare, judecători și procurori trebuie verificați pentru integritate. În același timp, unul dintre principalele obstacole ar fi organele judiciare și de drept nereformate, care "pun în pericol stabilitatea instituțiilor anticorupție". Cu alte cuvinte, reforma trebuie să fie mai cuprinzătoare și trebuie începută de la celălalt capăt.

Evaluînd calitatea legii moldovenești privind pre-vetting-ul, experții atrag atenția și asupra unui alt moment. În opinia lor, procedura de verificare a integrității judecătorilor și procurorilor amenință principiul inamovibilității participanților la sistemul juridic. O formulă mai bine gîndită și mai clară, precum și amendamentele la Constituție, ar putea reduce semnificativ probabilitatea unui rezultat nefavorabil și a altor riscuri pe care le implică pre-vetting-ul. Cu toate acestea, autoritățile preferă să nu discute majoritatea problemelor cu care s-ar putea confrunta Republica Moldova în urma aplicării în practică a noii legi.

Nicolae Eșanu consideră că schimbările reale în justiție sînt posibile numai cu un consens larg, de aceea autoritățile ar fi trebuit să invite opoziția să participe la elaborarea acestui proiect. "Acest mecanism se află la granița principiului independenței justiției. Este vorba despre o problemă serioasă care nu este pusă în discuție la noi. Toți fac referire la experiența Albaniei, dar ea are propriile particularități. Nimeni nu se uită la faptul că în această țară această procedură a fost introdusă prin intermediul unor amendamente la Constituție, care rezolvă problema inamovibilității judecătorilor", spune fostul viceministru al Justiției.

Victor Surujiu