Карта Молдовы – без районов и уездов?

Ксения Флоря

На прошлой неделе в эфире телеканала Moldova 1 премьер-министр Павел Филип заявил, что скоро стартует реформа местных органов власти, в ходе которой будет существенно сокращено число примэрий.

В правительстве работают над несколькими вариантами реформы. Согласно самому радикальному, в республике может остаться 111 примэрий вместо нынешних 898-и, а административно-территориальные единицы второго уровня вообще будут ликвидированы. То есть ни районов, ни уездов в Молдове может и не быть.

Административно-территориальный передел. Эпизод №3

Споры о том, как должна выглядеть административная карта Республики Молдова, ведутся все годы её независимости. Ещё в 1991 г. были разработаны три варианта нового деления страны: на 9, 13 и 18 административных единиц вместо 40 “советских” районов и 9 городов республиканского подчинения. Однако известные события 1992 г. надолго отодвинули решение этой проблемы.

В 1999 г. страну поделили сначала на 9 уездов плюс гагаузская автономия, потом к ним добавился 10-й уезд. Могло быть и 11 – в начале 2001 г. правительство поддержало инициативу группы советников Сорокского уездного совета о создании дополнительного Дрокиевского уезда, однако у пришедших к власти после парламентских выборов коммунистов было другое видение административно-территориального устройства республики. В 2002 г. ПКРМ упразднила уезды и вернула районы.

Об административно-территориальном переделе под №3 нынешние власти говорят уже лет семь. Главные аргументы: такова мировая тенденция – территориальные образования укрупняются. Да и принципы, лежавшие когда-то в основе районного деления республики, давно уже не действуют. Формирование районов в МССР проходило в условиях планового хозяйства и единого агропромышленного комплекса. Поэтому райцентры располагались таким образом, чтобы служить удобными пунктами для размещения перерабатывающих предприятий, обслуживающих районные колхозы и совхозы. Сейчас от единого АПК уже ничего не осталось, большинство перерабатывающих заводов находится в запустении, о колхозах и совхозах и говорить нечего. Так что возврат к районному делению, как не раз подчёркивали представители правящей коалиции, был ошибкой - экономического обоснования у него не было. К тому же новая система местного финансирования, когда трансферты из госбюджета стали перечисляться напрямую примэриям городов и сёл в обход районных администраций, существенно принизила роль администраций районов.

Провести административно-территориальную “оптимизацию” и децентрализацию власти от официального Кишинёва регулярно требуют и внешние партнёры. Это - одно из обязательств молдавских властей в рамках Соглашения об ассоциации РМ-ЕС. А в 2015 г., когда партнёры по развитию передали правительству Кирилла Габурича своеобразный ультиматум - “Информационные записки со стороны партнёров по развитию” с инструкцией, что и как должно сделать правительство в краткосрочный период (первые 100 дней работы) и среднесрочной перспективе (12 и более месяцев), одним из основных пунктов документа была ликвидация районов и части сельских примэрий, и образование более крупных административных единиц.

Не было политической воли

Законодательно кое-какие шаги в этом направлении власти под давлением внешних партнёров всё-таки предпринимали. Например, в 2012 г. была принята Национальная стратегия децентрализации, внедрение которой было рассчитано до 2015 г. Она предполагала усилить автономию местных органов власти путём децентрализации услуг и полномочий, и предусматривала проведение ряда “укрупнительных” административно-территориальных мероприятий.

Как говорилось в документе, “если проанализировать распределение населённых пунктов, в зависимости от числа жителей, можно сделать вывод, что в 86% из них проживает менее 5 тыс. жителей. И хотя европейский опыт показывает, что оптимального размера для административно-территориальных единиц не существует, некоторые исследования указывают на приемлемую цифру в 5 тыс. жителей, начиная с которой обеспечиваются лучшие перспективы экономического роста и экономия на масштабе производства местных публичных услуг”.

Однако подавляющее большинство мер, предусмотренных Национальной стратегией децентрализации 2012 г., включая планы по укрупнению районов и сокращению числа сельских примэрий, так и остались на бумаге. На вопрос “Почему?”, один из правительственных чиновников лаконично ответил: “Потому что не было политической воли - в правящем альянсе было немало противников этой реформы”.

В настоящее время, когда власть полностью сконцентрировалась в руках Демократической партии, политическая воля, как говорят в правительстве, в наличии имеется. Административно-территориальная реформа под №3 станет составной частью масштабной реформы государственного управления, уже запущенной правительством Павла Филипа. На первом её этапе будет сокращено число министерств и ведомств и подчинённых им госструктур, а на втором - проведена реформа местных органов власти. Как заявил noi.md директор Центра по внедрению реформ Юрий Чокан, это будет реформа всего госуправления – сверху донизу, с делегированием полномочий на места.

Варианты “оптимизации”

Административно-территориальную реформу в правительстве планируют провести до 2019 г., чтобы очередные местные выборы прошли уже в новых административно-территориальных условиях. В противном случае административно-территориальную реформу придётся заморозить ещё на четыре года – до местных выборов-2023. Таковы европейские правила.

В правительстве рассматривается несколько моделей будущей административно-территориальной “оптимизации”, и вариант возвращения к уездам - не самый перспективный из них.

Согласно самой радикальной - так называемой “прибалтийской модели”, в Республике Молдова может остаться 111 примэрий вместо нынешних 898-и, а административно-территориальные единицы второго уровня вообще могут быть ликвидированы. То есть ни районов, ни уездов в Молдове не будет. Однако эксперты скептически смотрят на возможность внедрения этой модели в РМ.

“Чтобы такая модель административно-территориального деления в Молдове заработала, нам надо менять Конституцию, поскольку в ней говорится о наличии второго уровня территориального деления государства, но сегодня это фактически невозможно”, - заявил noi.md один из экспертов, консультировавших правительство по вопросу проведения административно-территориальной реформы.

Правда, согласно Конституции, второй уровень административно-территориального деления в Республике Молдова называется “районом”. Однако на этот счёт имеется стародавнее заключение Конституционного суда: когда в 1999 г. проводилась административно-территориальная реформа, и осуществлялся переход к уездам, Конституционный суд постановил, что понятие “уезд” идентично понятию “район”, предусмотренному ст. 110 Конституции, и является наименованием административно-территориальной единицы второго уровня. То есть, не важно, как будут называться административно-территориальные единицы второго уровня после очередной реформы – районы, уезды, области, регионы, волости, главное, чтобы они присутствовали. Поэтому прибалтийская модель административно-территориального деления на данном этапе для Молдовы не подходит.

Более перспективной считается так называемая “промежуточная” модель. Она предусматривает разделение страны на три региона (Север, Центр и Юг), плюс Гагаузия и муниципий Кишинёв, и сокращение количества примэрий с 898 до 289. При этом варианте численность жителей примэрий увеличится до 6-7 тыс. по сравнению с 15-20 тыс. в случае внедрения “радикальной” модели. Центрами новых территориальных образований могут стать Бельцы (Север) и Кагул (Юг).

Аргументы “за”

Сторонники административно-территориальной реформы говорят, что существующая административно-территориальная система слишком прожорлива. По словам Юрия Чокана, на сегодняшний день в Молдове только две примэрии (Кишинёва и Бельц) из 898-и способны покрыть собственные расходы за счёт собираемых средств. Ещё восемь мэрий покрывают расходы по зарплатам. Остальные 888 выживают за счёт дотаций из бюджета.

“В 1999 г., когда мы проводили административно-территориальную реформу и вводили уезды, мы ввели норматив, что примэрии могут создаваться в тех населённых пунктах, где проживает не менее 1,5 тыс. жителей – чтобы они имели возможность хотя бы себя содержать, - заявил noi.md один из бывших министров, - Однако, как это часто у нас происходит, началось местечковое лоббирование – давайте в таком-то селе, в порядке исключения всё-таки разрешим образовать примэрию. В итоге в порядке исключения уже на тот момент где-то 1/3 примэрий насчитывала меньше норматива в 1,5 тыс. жителей. А с тех пор из-за демографических, экономических, миграционных процессов ситуация ещё больше ухудшилась. И какая бы децентрализация ни проводилась, сколько бы полномочий ни давали примарам – такие примэрии просто не смогут себя прокормить. В Бессарабском районе всего 10 населённых пунктов, почти в каждом - по примэрии, над которыми стоит районная администрация. Кантемирский, Шолданештский район – там практически нет никакой базы. Никаких денег не хватит, чтобы содержать всю эту армию примаров, местных и районных советников. В какой еще стране при численности населения в 2,5-3 млн человек насчитывается около 900 местных администраций?”.

Сторонники административно-территориального укрупнения также говорят, что сегодня, как минимум, половина действующих в Молдове примэрий выполняет чисто репрезентативную роль.

“Когда у тебя крупная примэрия – на 10-15 тыс. человек, ты можешь аккумулировать средства, финансово маневрировать, вкладывать деньги в инфраструктуру, а не зависеть только от дотаций из госбюджета, - говорит один из наших собеседников, - Что же касается главного аргумента противников административно-территориальной реформы о том, что людям после этого придётся далеко ездить за справками, то, как правило, где-то 90% публичных услуг в реальной жизни требуется нам не чаще, чем один-два раза в несколько лет. Что касается остальных 10%, то их вполне можно приблизить к людям. Есть система электронного правительства, поэтому в каждом селе или для нескольких сёл можно образовать пункт доступа к системе e-guvernare с одним оператором, чтобы человек мог прийти и получить необходимую справку”.

Аргументы “против”

“На бумаге доводы в пользу укрупнения примэрий и их будущей финансовой самостоятельности выглядят аргументированно, стройно и красиво, но как это будет выглядеть на практике?”, - задаётся вопросом экс-примар г. Сороки, депутат от ПКРМ Елена Боднаренко.

По её словам, примэрии примэриям рознь. В Молдове сегодня действительно есть мэрии, где население меньше 1,5 тыс. жителей, но в ряде таких сёл действуют экономические агенты, которые арендуют земли и которые своевременно в полном объёме перечисляют налоги в местные бюджеты, за счёт чего примэрии могут решать накопившиеся проблемы. А есть населенные пункты, где проживает 2 тыс. человек и более, но где нет таких хозяйствующих субъектов, поэтому земельный налог в местный бюджет поступает небольшими суммами, собирается в течение года - с деньгами в таких сёлах действительно туго. Если такие населённые пункты расположены рядом, где создавать укрупнённую примэрию, - где больше население или где лучше финансовая ситуация?

Другой момент: правительство рассматривает несколько вариантов возможного укрупнения. В зависимости от того, какой из них будет взят за основу, численность жителей примэрий может быть увеличена или до 6-7 тыс. человек, или до 15-20 тыс., а то и выше. Но если на юге страны сёла более крупные, то на севере они преимущественно малые и средние.

“Это значит, что в одну примэрию на севере соберут где-то 6-10 сёл. Я не говорю о том, сможет ли примар хотя бы раз в неделю посетить каждое село, входящее в состав его примэрии. Говорю о том, сможет ли житель села добраться до примэрии, чтобы получить нужный ему документ, учитывая отсутствие межсельского транспорта. И ведь не факт, что добравшись, он эту справку получит, если вдруг примара или других ответственных работников не окажется на месте”, - говорит Елена Боднаренко.

Обещаниям правительственных чиновников о том, что грядущая административно-территориальная “оптимизация” не скажется на качестве предоставляемых населению услуг, экс-примар г. Сороки не верит: “В 1999-2002 гг. мы уже видели, как “качественно” предоставлялись услуги населению, и что происходило с нашими городами и сёлами. Все социальные объекты пришли в упадок или были разграблены. Тогда, после создания уездов, население в основной своей массе оказалось отдалено от региональных инфраструктур. В здравоохранении прежнюю систему сломали, местные медучреждения ликвидировали, а до уездных медучреждений добираться из сёл было проблематично. Люди это помнят, поэтому и сопротивляются новой “оптимизации” и будут ещё больше сопротивляться, когда реформа будет запущена”.

Исполнительный директор Конгресса местных властей Молдовы Виорел Фурдуй, хоть и считает, что возвращение к районам в 2002 г. было большой ошибкой, тоже говорит, что к укрупнению на местном уровне Молдова пока не готова.

“Такого рода реформы срабатывают там, где есть реальная финансовая децентрализация, где более-менее развита инфраструктура – есть хорошие дороги, нормальное водоснабжение, где развиты услуги e-guvernare по месту жительства. У нас же в территориях ничего этого нет, у нас нет даже нормальной коммуникации между сёлами, о каком укрупнении примэрий может идти речь? Опыт прибалтийских стран, которые нам приводят в пример, для Республики Молдова не подходит. Молдове до этих государств очень далеко – страны Балтии, как новые члены Евросоюза, в своё время получили немалые инвестиции, которые были направлены в инфраструктуру. А Эстония вообще является европейским лидером в сфере государственных электронных услуг, мы же в этом отношении находимся на начальной стадии. Поэтому на данном этапе трогать первый уровень, то есть примэрии, ни в коем случае нельзя: у нас уже есть негативный опыт, когда такого рода решения принимались в спешке”, - говорит Виорел Фурдуй.

По его словам, административно-территориальная реформа, о которой говорят в правительстве, не должна подменять собой реформу местного публичного управления. Не согласны в Конгрессе местных властей, объединяющем около 700 примаров из 898, и с формулой правительства “сначала административно-территориальная реформа - потом децентрализация”.

“Нам говорят – в стране депопуляция, у маленьких примэрий нет возможности накапливать средства, содержать себя и финансово маневрировать. Но, поверьте, проблема не в размере примэрий. Если бы Национальная стратегия децентрализации в своё время была до конца исполнена, это бы в разы увеличило административные и финансовые возможности местных органов власти. У нас нет настоящей финансовой децентрализации по целому ряду налогов, руки местных властей связаны: как они могут быть хозяевами в своих территориях, если находятся под постоянным прессингом – и политическим, и со стороны контролирующих органов. Эти проблемы следует решить в первую очередь, а не кого и с кем объединять”, - говорит Виорел Фурдуй.

Елена Боднаренко тоже считает, что реформу по децентрализации следует довести до конца, чтобы посмотреть, как примэрии работают в новых условиях, какие из них справляются, а какие нет. И только после этого может последовать процесс “укрупнения” – вокруг доказавших свою финансовую состоятельность местных администраций.

О добровольности и принудительности

Как заявил Юрий Чокан, процесс “оптимизации” примэрий сначала будет проходить на добровольных началах, а после официального старта реформы местных органов власти – на принудительных.

“Мы хотим, чтобы примэрии сами взяли на себя инициативу по слиянию на основе добровольного объединения. Такие инициативы будут финансово поощряться. Это нормальная европейская практика. Думаю, что этап добровольного объединения придётся на 2018 г., пока мы будем готовить законопроекты для реформы местного публичного управления. А в 2019 г. эти законы должны быть приняты и реформа должна стартовать - если мы не хотим ждать ещё четыре года”, - отметил Юрий Чокан.

О том, что инициатива снизу будет поощряться, на прошлой неделе с голубых экранов сообщил общественности и премьер-министр Павел Филип. “Мы предложим привлекательные проекты для населённых пунктов: установку канализационных систем, строительство дорог, больниц и прочее, но при условии объединения трёх или четырёх примэрий. Те, кто согласится с этим, воспользуются этими проектами”, - сказал премьер-министр.

Финансовую поддержку такого рода проектам готовы оказать европейские партнёры, так же, как и раскошелиться на всю комплексную реформу государственного управления в Республике Молдова. Как сообщалось ранее, на её реализацию Евросоюз может выделить 50 млн евро или 1 млрд. леев. На каких условиях, пока не известно.

В 2012 г., когда премьер-министр Владимир Филат обсуждал с прибывшим в Кишинёв вице-президентом Всемирного банка ряд первоочередных реформ, которые должны осуществить молдавские власти (среди них называлась и реформа центрального и местного управления), речь шла о получении кредитных средств. “Брать кредит на то, что должно, как говорят власти, принести экономию – это полный бред”, - заявила noi.md депутат Елена Боднаренко.