Descentralizarea puterii: 20 de ani de planuri fără rost și acțiuni fără rezultate

Foto: moldova-today.com

Dumitru Barbalat

Timp de peste 20 de ani de reforme, în administrația locală din țara noastră autoritățile au reușit să reorganizeze raioanele în județe și invers, dar așa și nu au decis nimic, iar cel mai important e că nu au înțeles ce trebuie să facă.

Pentru că toate ideile se reduceau doar la consolidarea raioanelor din contul comasării lor. Or, fuzionarea a două-patru structuri sărace și insolvabile nu poate oferi nimic pozitiv fără întreprinderea unor măsuri mult mai radicale.

Structura administrativ-teritorială a țării reflectă starea reală în elementele suprastructurale, adoptate la nivel legislativ, stabilește formarea sistemului de management al statului și subsistemele lui sub aspect teritorial local, în viața politică și organizarea vieții economice și sociale a populației.

Autoritățile nu au reușit să soluționeze problemele acumulate ale administrației publice locale. În iulie curent, Parlamentul, fără a explica cauzele neîndeplinirii sută la sută (!) a măsurilor trasate în plan, au prelungit termenul lor de executare pînă în 2018, fără modificări suplimentare. Ce a servit drept temei pentru acest mod al parlamentarilor de a „soluționa” problema?

Legislația ce reglementează gestionarea administrativ-teritorială locală

Structura administrativ-teritorială locală din Republica Moldova la etapa actuală este reglementată de:

Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri), 1994
Legea privind statutul municipiului Chișinău, 2016
Hotărîrea Parlamentului privind ratificarea Cartei Europene a autonomiei locale, 1997
Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, 2001
Legea privind statutul-cadru al satului (comunei), orașului (municipiului), 2003 (în locul legii din 1995)
Legea privind descentralizarea administrativă, 2006
Legea privind administrarea publică locală, 2006
Legea privind aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru 2012-2015 (adoptată în 2012), apoi legea referitoare la modificarea acestei legi, efectuată în 2016.

Numai această enumerare a actelor legislative vorbește despre faptul că autoritățile au încercat în toți acești ani să soluționeze problema. Însă dacă analizăm mai atent cum au fost adoptate aceste legi, devine clar că procesul purta și poartă un caracter episodic.

Cel mai important și multilateral document ce stabilește principiile fundamentale ale funcționării organelor administrației publice locale este Carta Europeană a autonomiei locale din 1985, ratificată de parlamentul nostru acum 19 ani.

Anticipînd unele momente, vom menționa că Parlamentul, ratificînd Carta, a „uitat” de instrucțiunea de serviciu – să dea indicație Guvernului de a elabora și prezenta spre examinare Parlamentului documentele legislative ce rezultă din prevederile Cartei, necesare pentru asigurarea implementării ei. Care au fost consecințele, vom menționa mai jos.

Carta obligă statele ce o ratifică să fixeze în legislația lor și să efectueze în practică un set de norme juridice ce garantează independența politică, administrativă și financiară a formațiunilor municipale. De asemenea, acest document stabilește și necesitatea reglementării constituționale a autonomiei administrației publice locale. Carta este primul document juridic ce garantează principiului subsidiarității – cînd autoritățile locale, în interesul populației locale, sub răspunderea lor, trebuie să administreze și să verifice o parte considerabilă a angajamentelor publice.

Principiile Cartei trebuie aplicate față de toate tipurile organelor de administrație locală. Totodată, Carta nu este doar un „angajament” sub formă de lege. Ea oferă statelor dreptul de a nu include în legislația internă unele prevederi, dacă există temeiuri juridice. Astfel, este vorba despre un compromis între necesitatea de respectare a principiilor fundamentale ale administrației locale și flexibilitatea față de dreptul intern al fiecărui stat.

Cum au fost aplicate și continuă să fie aplicate prevederile legislației

Principala tentativa de a aplica în practică principiile Cartei Europene a autonomiei locale a fost întreprinsă abia după 15 ani de la ratificarea ei – în 2012, cînd au fost aprobate Strategia națională de descentralizare și Planul de acțiuni privind implementarea Strategiei pentru 2012-2015.

Intenția de a soluționa în doar trei ani întregul complex de probleme acumulate în domeniul administrației publice a eșuat. În iulie 2016, Parlamentul a adoptat o nouă lege – privind operarea modificărilor în Strategia națională de decentralizare și Planul de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de decentralizare pentru 2012-2015. Prin aceasta lege, organul legislativ suprem a prelungit termenul măsurilor pînă în 2018, fără completări sau modificări.

Și deoarece parlamentul nostru nu a menționat cauzele neîndeplinirii Planului de descentralizare a puterii locale, vom încerca să explicăm aceste cauze.

Au fost adoptate doar Strategia și Planul. Or, Strategia este un document ce conține DOAR direcțiile ORIENTATIVE ale acțiunilor. Și, desigur, după aceste direcții orientative ale acțiunilor a eșuat și Planul de acțiuni. Pentru aceasta este nevoie de un alt document de politici – CONCEPȚIA, care prezintă un sistem de idei orientate spre examinarea multilaterală a problemelor economice, sociale, juridice, științifice, tehnice etc., spre modul de percepție sau opinii, ideii privind problemele legate de un domeniu sau altul.

Concepția trebuie să includă descrierea situațiilor; definirea detaliată a problemei; indicarea documentelor de politici și a actelor legislative necesare pentru soluționarea acestei probleme, examinate în concepția respectivă; instrumentele și căile de soluționare a problemei; lista actelor normative ce urmează a fi elaborate și/sau modificate în vederea soluționării problemei și analiza impactului (social, economic etc.), inclusiv pentru situațiile în care problema nu va fi soluționată.

În afara concepției trebuia elaborat și programul, care prezintă consecutivitatea unor operațiuni concrete. Iar acestea, la rîndul lor, servesc drept instrument de implementare a politicilor ce conțin scopuri bine determinate, resursele necesare, grupurile-țintă și termenele de executare.

Dar ce a fost elaborat în realitate? Prin lege au fost adoptate doar documentele de acțiuni orientative – Strategia și Planul. Și în acest plan au fost incluse nu acțiuni concrete, ci formulări ambigue, ca de exemplu:

- elaborarea listei competențelor organelor administrației publice locale de nivelul întîi și doi (care și ținînd cont de care cerințe?);
- estimarea necesităților/prezenței resurselor financiare necesare pentru îndeplinirea eficientă și productivă a competențelor transmise organelor administrației publice locale, estimarea volumului cheltuielilor totale ale organelor administrației publice locale, în funcție de competențele transmise acestora (e imposibil să analizezi necesitățile financiare fără întreprinderea unor măsuri prealabile);
- revizuirea sistemului instituțional/de drept de transmitere a competențelor către organele administrației publice locale;
- crearea instrumentelor instituționale, juridice și financiare pentru stimularea oferirii eficiente a serviciilor corespunzătoare competențelor descentralizate.

Celelalte 31 de acțiuni ale fostului și deja prezentului plan, pînă în 2018, sînt aproape la fel.

Oare avînd asemenea sarcini, era clar ce trebuie elaborat? Drept rezultat, toate 31 de acțiuni din Plan nu au fost îndeplinite. Și, deși aceleași măsuri au fost prelungite pînă în 2018, și peste trei ani, cel mai probabil, vom avea același rezultat negativ, din aceleași motive.

Statistica

Unele date statistice ne vorbesc despre situația precară din localitățile rurale. În peste jumătate dintre raioane, populația constituie mai puțin de 2% din populația totală a țării. În celelalte – de la 2% pînă la 4%. Totodată, peste tot sînt aparate similare ale funcționarilor locali și descentralizate în teritoriile structurilor puterii centrale.

În prezent, în Moldova sînt 51 de orașe, 821 de sate și 659 de alte localități. În majoritatea satelor și localităților locuiesc cîte 1-1,5 mii de oameni. Pentru fiecare sat/localitate sînt aleși cîte 4-7 consilieri. În total, au fost aleși 12,6 mii de consilieri și 898 de primari.

Potrivit Biroului Național de Statistică, din 3,5 milioane de oameni (în realitate, potrivit ultimului recensămînt – 2,9 milioane de oameni), 1,5 milioane locuiesc la orașe și 1 milion – în raioane. Și doar 720 de mii lucrează și primesc salariu, inclusiv în agricultură – DOAR 52 de mii de persoane!

Totodată, mulți demult au plecat și lucrează în alte țări. Aceștia constituie aproape un milion, adică o treime din populație. Cum trăiesc ceilalți 2/3 dintre oameni, mai ales la sate? Cine le va ajuta să supraviețuiască?

Reformă fragmentară

În pofida unor planuri de restructurare/descentralizare a administrației locale, Parlamentul, anul curent, „în scopul asigurării calității actului justiției, eficienței sistemului judiciar, a distribuirii sarcinilor între instanțele judiciare, utilizării eficiente a fondurilor publice, precum și creării premiselor pentru specializarea judecătoriilor, a adoptat Legea privind reorganizarea instanțelor judecătorești”.

Cele 32 de judecătorii raionale deja pînă la 1 ianuarie 2017 vor fi reorganizate în 14. Iar aceasta este, în esență, o reformă mini-raională. Însă, cu siguranță, nu e descentralizare, ci dimpotrivă, centralizare. Este evident că acest fapt va crea incomodități și va îngreuna accesul populației la justiție și e puțin probabil că va spori eficiența sistemului judiciar.

Legea prevede că comasarea judecătoriilor va avea loc treptat, pînă la 31 decembrie 2027, pe măsura creării condițiilor necesare. Totodată, deocamdată, nu se spune nimic despre costul acestei reforme judiciare. Dar cel mai important lucru – reforma nu se înscrie și nu corespunde Strategiei și Planului descentralizării puterii locale.

O situație similară s-a creat în aproape toate domeniile economiei. Descentralizarea pe hîrtie este planificată fără vreo legătură cu dezvoltarea ulterioară a ramurilor economiei. În Planul de măsuri nu s-au regăsit acțiunile ce urmează a fi elaborate și implementate de ministerele de resort. Or, organizarea administrativ-teritorială a statului trebuie determinată de crearea sistemului de administrare a statului și a subsistemelor lui sub aspect teritorial local, în viața politică și organizarea vieții economice și sociale a populației.